La 5eme réunion de l´Association des Sénats d´Europe
Prague, 6 - 8 octobre 2003

Notification des débats

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Chers collegues, chers amis, permettez-moi de vous accueillir dans l’enceinte du Sénat.

Les cuivres que vous venez d’entendre sont l’oeuvre du compositeur baroque tcheque Vejvanovský, laquelle fait office de signal nous convoquant au vote.

Il y a trois ans, sur l’initiative de M. Christian Poncelet, Président du Sénat de la République française, plusieurs présidents de sénats d’Europe se réunirent a Paris, afin de fonder cette association et de préciser les orientations de son activité. C’était en novembre 2000. Depuis, les délégations des sénats européens se sont déja réunies a quatre reprises. Le nombre des chambres représentées a évolué: en 2002, les chambres hautes de la Fédération de Russie et de Bosnie-Herzégovine ont rejoint l’association. Nous avons également enregistré des pertes dans nos rangs: en 2001 la Chambre des Régions croate cessa - en raison d’importants remaniements constitutionnels - d’etre membre. Dans le meme temps, la création d’une seconde chambre est envisagée en Ukraine et des débats ont lieu en ce sens en Slovaquie, voire en Hongrie. De nombreuses secondes chambres existantes subissent des réformes qui modifient leurs compétences ainsi que leur mode de constitution; le theme des secondes chambres est du reste présent jusque dans les pays qui les ont abolies dans le passé. Bref, la seconde chambre constitue dans les systemes parlementaires européens (mais aussi ailleurs), un élément relativement changeant et instable.

Je vais rappeler, en particulier a l’attention de ceux parmi vous qui n’ont pas participé a toutes les rencontres qui se sont tenues jusqu’ici, sur quels themes majeurs nous nous sommes penchés lors des précédentes sessions.

Le Sénat français fut l’hôte de la premiere et accueillit des débats portant sur le rapport des secondes chambres aux collectivités territoriales.

Lors de la deuxieme réunion de travail, a Bruxelles, nous avions examiné les impacts de l’activité des secondes chambres sur la qualité des textes législatifs.

A Ljubljana, nous avons abordé les liens entre bicamérisme, démocratie et société civile.

Enfin, la quatrieme réunion qui s’est déroulée a Madrid, a été réservée aux fonctions de contrôle des secondes chambres, ainsi qu’a leur rapport particulier avec les gouvernements qui agissent au sein du Conseil de l’Union européenne comme législateur européen.

Il est symbolique qu’il n’existe pas d’association comparable pour les chambres basses, mais justement uniquement des associations de chambres hautes ou secondes, peu importe leur nom. Ceci est sans nul doute lié au fait que l’existence et la signification politique des sénats sont régulierement remises en cause et ce, dans la majorité des pays européens ou ce type d’institution existe. Parfois, la critique porte sur son existence meme, dans d’autres cas il s’agit d’une critique d’aspects concrets: composition, activité, décisions particulieres. Dans certains pays d’Europe, les secondes chambres ont meme été supprimées dans le passé. Outre la Croatie déja citée le Danemark, depuis 1953, et la Suede, depuis la fin des années 60, sont également retournés au monocamérisme.

Le choix du theme pour vos allocutions d’aujourd’hui et le débat qui va suivre correspondent a notre résolution. Ce theme tend au contraire a indiquer que la seconde chambre, si elle est bien conçue et judicieusement insérée dans le cadre constitutionnel, ne devrait en aucun cas se trouver dans cette posture exposée aux critiques de ses détracteurs. Par-la, j’entends l’hypothese ou elle est constituée selon de sages procédures et entretient un rapport équilibré avec la premiere chambre.

Et s’il s’agissait néanmoins de défendre quelque chose, alors ce serait le bicamérisme comme expression d’une certaine vision de la bonne gouvernance. Il s’agirait moins de la défense de chacun des sénats européens que d’un mode de gouverner qui ménage un large espace a l’expression du pluralisme des opinions et préfere la minutie d’une appréciation répétée a la précipitation. Puisqu’il est question d’équilibre, nous pouvons d’ailleurs souligner qu’il existe une égale nécessité pour que la premiere chambre soit bien conçue par rapport au sénat, sans quoi son existence est, elle aussi, problématique. En fait, il n’est pas question ici d’un quelconque ordre d’importance. Il y a - ou il n’y a pas - une répartition fonctionnelle des tâches et des responsabilités, propre a établir les conditions indispensables a un parlement efficace.

Une telle répartition suppose une certaine tension entre les deux chambres. Celle-ci ne doit toutefois etre ni trop grande ni insuffisante. Certains rôles et avec eux certaines responsabilités doivent donc etre partagés par les deux chambres, sous peine que leurs relations ne soient placées sous le signe d’une rivalité permanente, susceptible de renforcer les pouvoirs exécutif et judiciaire aux dépens du législatif dans son ensemble. L’étendue meme des tâches des gouvernements et des administrations contemporaines plaide en faveur d’une répartition du travail non seulement lors du contrôle de leur accomplissement, mais aussi lors de l’approbation des lois de plus en plus complexes au moyen desquelles on gouverne aujourd’hui. A propos du bicamérisme, Sir Henry Maine soulignait laconiquement qu’il n’est pas question « d’infaillibilité concurrente, mais d’une sécurité accrue ».

Le parlement bicaméral est de mon point de vue adapté - je ne dis pas indispensable – a la fois aux sociétés complexes, et a celles ou la démocratie n’est pas encore profondément enracinée. Comment caractériser ces sociétés? Les premieres sont celles qui présentent de fortes disparités, tant sur le plan ethnique, que religieux ou historique; il ne s’agit donc pas uniquement d’Etats fédéraux. Ici, c’est l’intéret pour une représentativité affinée qui est essentiel. Les sociétés ou la démocratie n’a pas encore de racines solides sont celles qui n’ont pas encore connu d’alternances politiques pacifiques et répétées et celles ou l’Etat de droit demeure incompletement réalisé. Dans ce cas, ce sont les besoins de contrôle et d’équilibrage des pouvoirs qui dominent.

Toutefois, des arguments existent également pour le bicamérisme dans les pays relativement homogenes et aussi dans ceux ou la démocratie - signifiant le pouvoir du peuple et aussi le regne de la Loi - est assurée. Si nous laissons de côté ici la tentation latente de chaque pouvoir de voir renforcer et étendre ses prérogatives, un autre motif fort subsiste partout pour l’existence des secondes chambres, dans l’exigence de qualité vis-a-vis des textes de lois. Ce que nous appelons parfois un second regard, un regard décalé dans le temps, au travers d’une nouvelle perspective, a savoir le regard des secondes chambres, améliore généralement la qualité des projets et propositions de loi présentés. Je ne fais pas tant allusion a un meilleur contenu, dans la mesure ou une telle évaluation est nécessairement relative, qu’a une amélioration du processus législatif en lui-meme, permettant de garantir que les voix des premiers concernés par une loi soient entendues.

Par ailleurs, la ou les secondes chambres sont plus faibles au regard des prérogatives des chambres des députés, du moins sont-elles en mesure de tester dans la durée la volonté de la majorité parlementaire d’adopter un projet de loi. Un troisieme regard est meme a disposition dans de nombreux pays – a travers la possibilité d’un veto du chef de l’Etat et, surtout, l’existence de juridictions constitutionnelles a meme d’annuler tout ou partie d’un texte de loi. On arrive ainsi a satisfaire un ancien proverbe tcheque qui doit sans aucun doute trouver son pendant dans d’autres langues et cultures, a savoir “mesure deux fois avant de couper”. Parfois on dit meme “mesure trois fois”.

La rencontre de Prague ne s’est donc pas fixé pour objectif la défense de l’existence des sénats, mais celle du bicamérisme en tant que tel. Au-dela, il s’agit pour nous ici de nous interroger sur les conditions dans lesquelles le bicamérisme est efficace. Du reste, seul un bicamérisme efficace est défendable.

Pour cibler autant que possible nos débats, au vu des contraintes de temps qui s’imposent a cette rencontre, nous avons d’emblée proposé cette hypothese: le bicamérisme est efficace si les deux chambres sont clairement différenciées. Il est a nous de confirmer ou d’infirmer cette hypothese. Si nous la confirmons, il serait utile de déterminer comment assurer une telle différenciation ou plutôt sur quoi celle-ci doit porter en premier lieu: les prérogatives, la composition politique, les méthodes de travail? Dans quelle mesure est-il judicieux de faire répéter les memes actes par les deux chambres, comment leurs rapports évoluent, selon que leur composition politique est identique ou divergente, comment réussit-on a préserver leur indépendance, vis-a-vis des intérets qu’elles représentent et de quelle maniere les représentent-elles eu égards a la domination qu’exercent les partis politiques? Pour etre plus spécifiques, nous devrions examiner ici en quoi consiste l’ensemble des moyens disponibles, qui permettent d’assurer une claire différenciation des deux chambres du parlement.

Au début de notre échange, nous posons donc cette question: une composition différenciée des deux chambres constitue-t-elle la condition premiere de l’efficacité du bicamérisme? En outre, a quel niveau doit se manifester cette efficacité? Doit-elle concerner au premier chef la qualité des textes législatifs, garantir le pouvoir du peuple, favoriser le regne du droit plutôt que celui des hommes? De quelle maniere assurer au mieux ces différents niveaux d’efficacité? Au moyen de quels outils, si nous entendons par la les possibilités constitutionnelles et législatives, pouvons-nous agir sur la composition des deux chambres et la répartition de leurs compétences?

De mon point de vue, la seule défense légitime de nos institutions sénatoriales consiste en une défense de l’efficacité du bicamérisme, laquelle se doit de toujours évoquer ensemble les deux chambres. Une telle approche n’est pas seulement plus légitime, mais aussi psychologiquement plus adaptée - au vu de la tension occasionnelle qui regne entre les deux chambres, allant parfois jusqu’a la rivalité. Cette démarche ne consiste donc nullement a vanter l’excellence des secondes chambres et leurs prétendus avantages par rapport a la chambre des députés, mais a promouvoir les mérites du bicamérisme et a faire valoir les motifs plaidant en faveur de ce systeme. Une telle argumentation ne saurait provoquer, et encore moins augmenter, la tension saine et naturelle qui doit prévaloir entre les deux chambres.

Voici nos hypotheses, les points de départ que nous vous proposons en ce début de la cinquieme réunion de l’Association des Sénats d’Europe. Je suis convaincu que notre discussion sera a meme de confirmer ou infirmer ces affirmations ou du moins, de les préciser. Cette derniere tâche est selon nous essentielle, car les réponses définitives n’existent pas. Nous ne faisons que nous rapprocher de la vérité, en formulant des hypotheses adéquates, a savoir celles qui selon l’enseignement de Karl Popper, s’exposent a etre réfutées. Il appartient a chacun d’entre nous, ici présents, d’user de l’occasion pour confronter nos opinions, comparer la théorie et la pratique des chambres que nous présidons, afin d’approfondir notre connaissance des conditions qui justifient et rendent efficace le systeme bicaméral.

Ce dernier se caractérise entre autre par le fait que les secondes chambres, chose curieuse, y different souvent largement les unes des autres. Cela tend a indiquer que si la diversité des premieres chambres n’est pas aussi marquée que ne l’est celle des secondes chambres, c’est parce que ces dernieres doivent davantage s’adapter aux conditions spécifiques de chaque pays. C’est la une condition sine qua non pour qu’elles forment avec les chambres basses, des systemes cohérents et efficaces.

Permettez-moi d’ajouter maintenant quelques remarques d’ordre technique: grâce a vous et a vos collaborateurs, nous avons collecté des questionnaires relatifs au sujet de nos discussions. Ils seront joints en annexe aux actes de cette réunion. Ceux-ci comporteront bien entendu vos contributions, les interventions principales et celles faites lors des débats. En conclusion, nous nous essaierons, en toute humilité et conscients des risques que cela implique, de proposer une sorte de résumé de cette rencontre. C’est pourquoi l’ensemble de nos débats sera sténographié. Une fois le recueil terminé, il vous sera adressé par courrier et sera mis a disposition sur le site Internet du Sénat tcheque.

Les documents d’information sur le déroulement de la journée d’aujourd’hui vous ont été distribués et se trouvent devant vous. Tous les autres, notamment les contributions des participants dont nous disposons sont a retirer dans le vestibule de la Salle de réunion. Au meme endroit, un service permanent est assuré pour répondre a toute demande ou requete de votre part, et un téléphone, un fax et une photocopieuse sont mis a votre disposition. Le centre informatique est situé au salon dit présidentiel, a droite en sortant du vestibule. Quatre ordinateurs y sont connectés a Internet.

La pause café aura lieu a 11 h dans les salons Frýdlantský et Jièínský. Le déjeuner sera servi a 12h30 dans la Salle a manger sénatoriale. Avant le déjeuner, nous nous rendrons ensemble a la Salla Terrena du jardin du Palais Wallenstein, que vous avez visitée hier soir afin d’y réaliser une photo de famille.

L’ordre des orateurs sera déterminé en fonction de l’alphabet tcheque, a l’exception bien sur de celles et ceux qui ne souhaitent pas prendre part aux débats au travers de contributions spécifiques. Les inscriptions au débat que vous avez a votre disposition nous permettront de déterminer l’intéret de chacun pour une participation active.

Vous avez déja connaissance de l’ordre du jour de la réunion, y compris de la discussion d’actualité sur la Conférence intergouvernementale, qui devrait etre aussi ouverte et informelle que possible.

Parvenu au terme de mon intervention, je vais rappeler encore une fois l’initiateur de nos rencontres, notre collegue Christian Poncelet. Ceci est d’une certaine maniere logique: le Sénat français constitue une sorte de modele « classique ». La France a en outre vu la naissance d’un penseur de génie, dont les idées restent d’une parfaite actualité. Bien que le nom de Charles de Montesquieu ne soit pas mentionné dans chaque intervention, les références a la théorie de la séparation des pouvoirs, aux checks and balances comme diraient les Américains et les Britanniques, constitueront sans aucun doute l’un des fils rouges de cette rencontre.

Notre bien cher ami Poncelet, par son idée de procéder a un examen graduel du bicamérisme dans l’Europe contemporaine, en tant qu’application de la théorie de la séparation des pouvoirs au pouvoir parlementaire, a confirmé qu’il était digne de la tradition de la pensée politique du pays de Charles de Montesquieu.

Je prie donc Monsieur Christian Poncelet, Président du Sénat de la République française, de bien vouloir prononcer la premiere des interventions de la journée.

Monsieur Christian Poncelet, Président du Sénat de la République française:

Monsieur le Président,
mes chers collegues,
chers amis,

Merci, cher Président Pithart, de nous avoir conviés dans votre si belle capitale pour cette cinquieme réunion de l’Association des sénats d’Europe.

Prague est une de ces tres rares villes qui sont un condensé de l’histoire de l’Europe, de sa civilisation, de son identité. Ici, nous sommes au cour de notre continent et nous ressentons tout particulierement la signification de l’appartenance a l’Europe.

Le theme de notre réunion est la différence de composition des chambres dans nos systemes bicaméraux. Ce theme est étroitement lié a celui du rôle confié a la seconde Chambre. Je vais essayer de présenter le bicamérisme français sous cet angle.

En France, la seconde Chambre a été instituée, en 1795, pour jouer un rôle modérateur, en réaction aux exces d’une assemblée unique qui avait fait régner la terreur – „Assemblée unique, assemblée inique“. Depuis cette date, le bicamérisme est une constante du paysage institutionnel français, a l’exception de la parenthese de la deuxieme République, qui s’est mal terminée.

Mais comment composer la seconde Chambre pour qu’elle exerce ce rôle modérateur? Sur ce point, nous avons tâtonné pendant 80 ans.

Comme vous le savez, la France a longtemps connu une grande instabilité dans ses institutions: nous avons changé 14 fois de Constitution depuis 1789. Ces changements ont notamment permis d’essayer, de tester diverses formules pour la seconde Chambre. Finalement, le systeme qui s’est imposé a partir de 1875 est le suffrage universel indirect, le corps électoral du Sénat étant composé de représentants des collectivités territoriales. Ce systeme a été choisi pour donner a la seconde Chambre une réelle base démocratique, - une Chambre nommée n'aurait pas une légitimité suffisante pour jouer un rôle de contrepoids - tout en lui conférant le rôle modérateur inhérent au suffrage universel indirect, le Sénat étant élu par des élus représentants des pouvoirs locaux.

II faut noter que dans le systeme français, depuis 1875, le corps électoral du Sénat est composé de représentants de tous les pouvoirs locaux. Aujourd’hui, ce corps électoral est composé de représentants des régions, des départements, et des communes.

Pourquoi ce choix a-t-il été durable? D’abord, parce que l’objectif poursuivi a été atteint. Le Sénat, élu au suffrage universel indirect, n’a certes pas la meme légitimité «démographique» que la premiere chambre, l’Assemblée nationale. Mais il dispose d’une légitimité démocratique qui lui donne assez de poids pour qu’il puisse jouer son rôle de force d’équilibre et de contre pouvoir au sens de Montesquieu.

Ensuite, car ce systeme s’est trouvé en phase avec une évolution profonde pour la France, qui est le mouvement de décentralisation. En 1875, la France était un pays extremement centralisé. Par étapes, elle a reconnu des pouvoirs plus grands aux collectivités territoriales. Ce processus va s’accélérer avec la récente révision constitutionnelle, qui consacre l'organisation décentralisée de notre République, c’est-a-dire une République « des territoires ».

De ce fait, le Sénat, assemblée parlementaire a part entiere, a aujourd'hui un double rôle: il contribue a l'équilibre des pouvoirs, et il assure la représentation des pouvoirs locaux au sein du Parlement. Les deux assemblées du Parlement français ont donc des missions et des modes d’élection différents.

Pour etre équilibré, le bicamérisme doit etre différencié et le Sénat ne saurait etre le double, la réplique de l’Assemblée nationale.

Tout d’abord, la durée du mandat n’est pas la meme: cinq ans pour les députés, six ans pour les sénateurs. La durée du mandat des sénateurs était de neuf ans. Le Sénat a pris lui-meme l’initiative de la ramener a six ans. C’est délibérément que nous n’avons pas voulu la meme durée que pour les députés.

Ensuite, le mode de scrutin est différent. Les députés sont élus au scrutin majoritaire. Les sénateurs sont élus pour partie au scrutin proportionnel et pour partie au scrutin majoritaire, selon la taille du département dans lequel ils sont élus. Dans les départements les plus peuplés, ils sont élus au scrutin proportionnel, avec une parité alternée « homme/femme », tandis que dans les départements moins peuplés, ils sont élus au scrutin majoritaire.

Le renouvellement n’obéit pas non plus aux memes regles. L’Assemblée nationale se renouvelle intégralement. Le sénat se renouvelle par moitié tous les trois ans. L’assemblée peut etre dissoute, le Sénat ne peut pas l’etre. En contrepartie, le Sénat ne pas renverser le Gouvernement. Le Sénat est donc une assemblée permanente.

Le nombre de ses membres est également différent: il y a 577 députés et 321 sénateurs. Le nombre des sénateurs va etre porté a 346, progressivement, entre 2004 et 2010 pour tenir compte de l’évolution démographique de la France, comme nous l’a demandé le Conseil constitutionnel.

Dans ce contexte, comment se présente la composition politique des deux assemblées? Il n’y a pas de différence significative pour la place des femmes (12% a l’Assemblée nationale, 11% au Sénat) ni pour la composition socioprofessionnelle (dans les deux cas, environ 40% sont issus de la fonction publique).

Pour la composition politique, la comparaison n’est pas facile a faire, meme si l’on prend seulement l’évolution depuis 1958, date de l’entrée en vigueur de la Constitution actuelle. En effet, les groupes politiques n’ont jamais été completement les memes a l’Assemblée nationale et au Sénat.

On peut cependant faire quelques observations générales sur cette période:

• alors que la gauche a été majoritaire a l’Assemblée nationale a plusieurs reprises, elle a toujours été minoritaire au Sénat
• au Sénat, les groupes politiques centristes (centre--gauche et centre-droit) ont longtemps occupé une grande place, alors que leur place était plus réduite a l’Assemblée nationale;
• l’extreme droite n’a jamais été représentée au Sénat;
• le parti communiste a eu longtemps une place plus réduite au Sénat qu’a l’Assemblée nationale.

Aujourd’hui (depuis 2002), les groupes politiques sont presque les memes a l’Assemblée nationale et au Sénat, avec, dans les deux cas, un groupe dominant, l’UMP, qui rassemble 365 députés sur 577 a l’Assemblée nationale et 165 sénateurs sur 321 au Sénat. En outre, le groupe communiste est désormais proportionnellement plus important au Sénat, avec 23 membres sur 321 sénateurs alors qu’a l’Assemblée nationale il ne compte que 22 membres sur 577 députés. A plusieurs reprises, au cours des vingt dernieres années, les majorités a l’Assemblée nationale et au Sénat ont été d’orientations clairement opposées.

Comment cette situation s’est-elle traduite dans le fonctionnement du bicamérisme? Naturellement, lorsque le Sénat se trouve dans l’opposition, sa fonction de contrôle se trouve revalorisée. Certes, cette fonction doit s’exercer de la meme maniere quelle que soit la couleur politique de la majorité de gouvernement. Mais son retentissement est plus grand lorsque le Sénat apparaît comme une instance de critique et de contre-proposition.

Qu’en est-il de la fonction législative? Le bicamérisme «a la française» est en quelque sorte «a géométrie variable ». C’est un bicamérisme égalitaire que le gouvernement - le gouvernement, et lui seul -- peut rendre inégalitaire en donnant le dernier mot a l’Assemblée nationale. Mais ce «dernier mot» est soumis a certaines conditions.

Tout d’abord, tous les projets de loi, car le Sénat dispose d’une compétence législative générale, sont soumis a la « navette» entre les deux assemblées. Les dispositions qui, durant la « navette », sont votées dans les memes termes par les deux assemblées sont retirées de la discussion. La discussion porte ensuite seulement sur les points de désaccord. Une commission mixte paritaire est réunie pour examiner ces points de désaccord. C’est seulement en cas d’échec de cette commission mixte paritaire que l’Assemblée peut avoir le dernier mot. Ensuite, lorsque le gouvernement lui donne le dernier mot, l’Assemblée est obligée de reprendre le dernier texte qu’elle a voté, éventuellement complété par certains des amendements adoptés par le Sénat.

Ainsi, la procédure législative, dans tous les cas, favorise la reprise par l’Assemblée nationale des amendements introduits par le Sénat. De ce fait, le Sénat conserve une influence législative meme lorsque les deux assemblées ont des majorités politiquement opposées. Dans ce cas de figure, environ la moitié des amendements du Sénat sont repris par l’Assemblée nationale.

Lorsque les majorités sont convergentes, ce pourcentage est naturellement beaucoup plus élevé et supérieur a 80 %, en moyenne, avec un taux de reprise record de 92 % lors de la derniere session du mois de juin.

Il faut noter que, quelles que soient les majorités, le recours au «dernier mot» de l’Assemblée nationale est loin d’etre la regle. Depuis 1958, le «dernier mot» n’a joué que pour un texte sur huit, soit seulement 13 % des textes. L’immense majorité des textes (87 %) ont donc été adoptés par accord entre les deux assemblées.

De cette présentation du systeme français, je tirerai trois conclusions:

• d’abord, notre systeme a voulu différencier fortement les deux chambres. Cette différenciation était jugée indispensable pour que la seconde Chambre joue le rôle modérateur qui lui était attribué;
• ensuite, notre systeme encourage fortement la collaboration entre les deux assemblées durant le processus législatif. Le bicamérisme, c’est la garantie d’un double regard différent sur la loi, comme l’a rappelé le Président Pithart tout a l’heure. La loi est une chose trop sérieuse pour etre laissée a une seule assemblée. Les meilleures lois sont celles coproduites par les deux Assemblées;
• enfin, la fonction de représentation des collectivités territoriales rend le Sénat complémentaire de l’Assemblée nationale. L’Assemblée nationale représente la population et le Sénat représente les territoires mais des territoires peuplés.

Ainsi, je résumerai le bicamérisme «a la française» en trois mots: différence, collaboration et complémentarité.

Je vous remercie, chers amis, de m’avoir preté attention.

Monsieur Petr Pithart, président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Je vous remercie, cher ami Poncelet. L’expérience française est particulierement pertinente. La France est effectivement dotée d’un sénat offrant une perfection toute classique. Nous aurons notamment tous retenu dans votre propos que le Sénat fut créé comme instrument de défense contre la Terreur. Mais aussi que le Sénat est présenté comme un modérateur. La recherche de la position optimale du bicamérisme ayant été longue dans votre pays, elle n’en est que plus riche d’inspirations. En tout état de cause, il est évident que cette quete ne mene pas a la simplicité, car la société n’est pas simple et la vie non plus. Merci, notre cher fondateur Poncelet.

Et maintenant je donne la parole au président du Sénat du Royaume de Belgique, Monsieur Armand De Decker.

Monsieur Armand De Decker, Président du Sénat du Royaume de Belgique:

Monsieur le Président, cher ami Petr Pithart! Tout d’abord je tiens a vous remercier pour nous avoir reçus a Prague, dans cette ville magnifique, au Palais Wallenstein qui est un résumé de l’histoire de notre continent. Je suis heureux que le Sénat de la République tcheque nous ait réunis aujourd’hui autour d’une question tres importante, a savoir si une composition différente des chambres est une condition préalable de l’efficience du systeme bicaméral.

La formule du bicamérisme idéal poursuit politologues et juristes depuis tres longtemps. Il existe une série d’analyses dont nous pouvons tirer un dénominateur commun généralement reconnu.

Dans un systeme parlementaire bicaméral la seconde chambre se doit d’etre différente, car sans cette différence elle ne ferait que double emploi avec les fonctions de la premiere chambre, ce qui affaiblirait son bien-fondé. Un tel systeme serait un peu lourd: un bicamérisme de deux chambres a composition identique n’apporte rien. Si la discipline de parti demeure la meme, les gouvernements n’autoriseraient ni l’une ni l’autre chambre a modifier les principes régissant les projets de loi. Et enfin – et c’est la principale réserve - les deux chambres seraient incapables de se répartir le travail.

Dans la mesure ou les deux chambres sont a meme de développer indépendamment leur culture, pourquoi le bicamérisme égalitaire devrait etre inefficace, pourquoi n’aurait-il aucune raison d’etre? En disant ceci, il nous faudrait dire dans le meme temps qu’un bicamérisme inégalitaire n’aura pas tant de difficultés a s’imposer. Monsieur le Président, vous avez dit a juste titre en introduction que les systemes de seconde chambre different dans chacun de nos pays, est c’est un trait typique des secondes chambres par rapport aux premieres. Les secondes chambres font aussi souvent l’objet de critiques: critiques des gouvernements, critiques des premieres chambres car de par leur nature, comme l’a dit Monsieur Poncelet, elles jouent le rôle de contrepoids institutionnels.

Il est donc important que nous ayons en vue ce rôle spécifique des chambres hautes si nous voulons conserver leur signification. La spécificité de la seconde chambre peut etre introduite tant au niveau de sa composition qu’a celui de ses compétences. En 1831, lors de la création du systeme parlementaire belge, les constitutionalistes opterent pour un bicamérisme inégalitaire quant a sa composition. Le Sénat de 1831 fut, a l’instar du Sénat napoléonien conservateur, rempli de représentants de l’aristocratie et de la grande bourgeoisie. Il devait jouer le rôle de contrepoids face aux tendances progressistes, voire révolutionnaires représentées au sein de la Chambre des Représentants, malgré les rumeurs selon lesquelles c’était la démagogie qui y régnait. Une telle spécificité est en contradiction avec l’idée moderne de la démocratie. Nul ne sera étonné de constater que le Sénat belge a perdu cette spécificité, ce trait caractéristique, au cours des différentes révisions constitutionnelles.

Au cours du XX^e siecle, le bicamérisme belge devint égalitaire tant dans sa composition qu’en matiere de compétences. La Chambre et le Sénat ont la meme composition. Cela veut dire que députés et sénateurs sont élus a la base des meme criteres et la Chambre ainsi que le Sénat exercent les memes pouvoirs.

La nature ne supporte pas le vide et n’aime pas non plus le redoublement des fonctions. Les débats constitutionnels n’échappent pas non plus a ces principes. Au cours des trente dernieres années, la Belgique est devenue un Etat fédéral. Et cela explique pourquoi le législateur introduisit a nouveau, en 1993, le bicamérisme inégalitaire et la spécificité de chaque chambre, tant dans les compétences qu’au niveau de leurs compositions respectives.

Parmi les 71 sénateurs, 40 sont élus au suffrage universel et expriment la nécessité de conférer au Sénat une légitimité démocratique incontestable. Depuis la réforme de 1993, le Sénat ne dispose plus de motion de censure a l’égard du gouvernement comme c’était le cas sous la IIIe république en France, mais ne dispose pas non plus de fonction d’arbitrage budgétaire qui est réservée a la Chambre des Représentants. Le Sénat conserve toutefois son rôle législatif qui est fondamental.

21 sénateurs sont désignés par les conseils des communautés nationales en Belgique. Ces sénateurs sont élus aux élections régionales et siegent selon leur appartenance a la communauté flamande, wallonne ou allemande. Ces 21 sénateurs assurent la représentation des Etats constituant la fédération.

Enfin, 10 sénateurs ne sont pas élus mais cooptés par leurs collegues. Par la cooptation le législateur voulait introduire dans la composition du Sénat, le facteur de l’expérience. Ainsi, il transforme le Sénat en une chambre reposant sur la réflexion et une pensée approfondie, soit en une chambre assurant la qualité du processus législatif.

Apres la réforme de 1993, le Sénat se caractérise par une composition hybride qui en reflete les nouvelles compétences. Et c’est la regle fondamentale régissant tout corps législatif. Il ne serait pas cohérent de séparer les compétences de la composition, les deux composantes doivent etre en harmonie. L’expérience belge nous apprend que la recherche d’un modele permettant de mettre la théorie en pratique est un défi considérable. Si cela devait etre l’ouvre des 21 sénateurs des différentes communautés qui exercent un double mandat, ce serait une faiblesse dans le bon fonctionnement du Sénat.

Comment envisager que les ensembles constituant la fédération prennent part au processus législatif fédéral par le biais du Sénat et que ce dernier reflete la structure du pays et devienne le lieu de rencontre des régions et de l’Etat, si 21 sénateurs sur 71 devaient représenter l’ensemble des composantes de la fédération? Et, par ailleurs, comment le Sénat peut-il accomplir sa seconde fonction, a savoir légiférer et faire fonction de réflexion, lorsque 21 sénateurs sur 71 exercent un double mandat et, par conséquent, d’autres disponibilités horaires que les autres pour leur travail?

Chers collegues, vous avez certainement remarqué que les grandes visions constitutionnalistes se heurtent souvent a la réalité. Lorsque cela se produit, il faut alors tenter de parvenir a un compromis entre la théorie et la pratique, a savoir modifier la composition du Sénat, afin de l’adapter a ses prérogatives et devoirs. Pour ce qui est de la représentation des entités constituant la fédération, a l’heure actuelle, plusieurs modeles sont en lice en Belgique. On pourrait élargir le nombre des sénateurs représentant les différentes communautés, ce qui est la voie sur laquelle nous allons nous engager, tres vraisemblablement, ou bien on peut rompre le lien entre les sénateurs des entités constituant la fédération et les entités en question, et faire appel a leurs suppléants.

Nous avons également remarqué que la fonction de sénateur coopté devrait etre dotée d’un contenu nouveau car elle est tres utile, de mon point de vue du moins. On pourrait ainsi appeler au Sénat des représentants de la société civile selon leurs expériences professionnelles ou autres, selon la valeur ajoutée qu’ils peuvent apporter aux débats de cette chambre censée introduire un surcroît de réflexion au processus législatif. A la place, le sénateur coopté est souvent la personne qui n’a pas été élue lors des élections précédentes et, éventuellement pour diverses raisons d’équilibre au sein du parti, s’était retrouvée en position non éligible sur le bulletin de vote. C’est ainsi qu’on examine aussi différentes voies pour les sénateurs cooptés. Bien que la constitution laisse certaines possibilités pour le suffrage direct, les sénateurs cooptés, selon la premiere hypothese, pourraient représenter certaines activités – le monde universitaire, la science et la recherche. Il est possible d’envisager une autre solution, a savoir que les sénateurs cooptés ne se soient pas présentés aux deux élections précédentes, ce qui leur donnerait un profil spécifique qui les distinguerait des sénateurs élus au suffrage direct, et ce tant au Sénat qu’a l’échelle régionale.

Monsieur le Président, chers collegues, je ne suis pas convaincu qu’une composition différente des chambres dans les parlements bicaméraux soit une condition préalable a leur efficacité, mais elle peut leur faciliter la vie. Une composition différente est, a mes yeux, une absolue nécessité. Par contre, je suis fermement convaincu que l’efficacité de n’importe quelle institution parlementaire, et peu importe s’il s’agit d’un parlement mono- ou bicaméral, dépend, en fin de compte, de la corrélation entre ses compétences et sa composition. Je vous remercie.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Je vous remercie, Monsieur le Président du Sénat du Royaume de Belgique. Nous sommes ravis que la deuxieme allocution nous ait apporté une voix polémique. Nous avons bien précisé que l’hypothese soumise était a confirmer ou a réfuter.

La Belgique a vécu une toute autre histoire que la France, elle s’est vue dotée d’une structure fédérale. Et pourtant, elle a connu un tâtonnement similaire qui n’est pas encore parvenu a son terme, comme l’a souligné Monsieur le Président. Nous avons en particulier écouté avec attention les réflexions concernant les diverses conceptions des sénateurs cooptés. Il s’agit la d’un sujet ayant trait a la conception du Sénat comme chambre de réflexion, d’expérience et de distance par rapport a la politique de tous les jours. Je dirai que j’ai été particulierement intrigué par le début de votre allocution selon lequel les deux chambres devraient développer chacune leur propre culture, des cultures politiques, des manieres de débattre et de prendre les décisions distinctes.

Quoi qu’il en soit, votre intervention aura été, Monsieur le Président, particulierement stimulante.

A présent je donne la parole au Président de la Chambre des nations de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine, Monsieur Moustafa Pamouk, qui est pour la premiere fois l’invité de notre association. C’est d’autant plus chaleureusement que je vous souhaite la bienvenue, Monsieur le Président.

Moustafa Pamouk, Président de la Chambre des nations de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine:

Chers collegues, je vous salue au nom de la Chambre des nations de l’Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine, et mes salutations vont au premier chef a Monsieur le Président du Sénat de la République tcheque.

Je suis heureux d’etre parmi vous et de représenter ici la Bosnie-Herzégovine, un Etat qui a traversé de graves difficultés au cours de la période récente. Comme vous le savez, nous essayons d’édifier un Etat démocratique qui, je l’espere, rejoindra bientôt la construction européenne et deviendra une partie intégrante de la grande famille européenne. Nous croyons en l’Europe et aussi en la démocratie européenne. Ainsi pretons-nous une oreille attentive a l’expérience des démocraties européennes, évoquée par les collegues ayant pris la parole avant moi.

J’aimerais vous présenter le systeme qui fonctionne maintenant en Bosnie - Herzégovine.

La Bosnie-Herzégovine est un Etat démocratique régi par sa constitution et sa législation. Elle comprend deux entités, la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la République serbe, et se compose de ce que nous appelons les trois nations constitutives, a savoir les Bosniaques, les Croates et les Serbes. Par ailleurs, la Bosnie-Herzégovine compte nombre de minorités nationales qui bénéficient de droits énoncés selon les normes européennes et internationales. La constitution de Bosnie-Herzégovine confere des droits a toutes les ethnies.

Selon la constitution de Bosnie-Herzégovine, c’est l’Assemblée parlementaire qui est l’organe législatif supreme; elle est formée par deux chambres, a savoir par la Chambre des nations et la Chambre des députés. La Chambre des nations - ou Sénat - compte 15 membres élus au sein des trois nations constitutives. Cinq membres du Sénat sont choisis dans l’entité dite République serbe, dix élus par l’entité appelée Fédération de Bosnie-Herzégovine – cinq Bosniaques et cinq Croates. Tous sont égaux; toutes les décisions sont prises par les deux chambres sur une base égalitaire.

A la différence de la Chambre des députés, le Sénat bénéficie de deux spécificités, établies par la constitution par voie réglementaire, a savoir le droit de dissolution et de décider des questions d’intéret vital pour les nations de Bosnie- Herzégovine.

De quoi s’agit-il? Vous savez qu’il y a eu un conflit en Bosnie-Herzégovine que l’on pourrait qualifier de conflit entre les nations, dans la mesure ou il a porté atteinte a certains intérets nationaux. C’est pourquoi le Sénat s’est vu charger de la protection des intérets nationaux et de leur maintien en situation d’équilibre, permettant de solutionner toutes les questions. Cela signifie que la Bosnie-Herzégovine est actuellement l’un des rares Etats en Europe qui ne pourrait pas fonctionner correctement sans le Sénat. Nous espérons qu’avec le soutien des sénats européens et celui de l’Union européenne, le Sénat de Bosnie-Herzégovine pourra améliorer la qualité de son travail dans les conditions qui sont les nôtres.

Pour cette raison, je me suis proposé de vous parler de ce que nous faisons actuellement en Bosnie-Herzégovine et de vous assurer que nous assisterons a l’avenir a toutes les réunions de cette association afin d’obtenir plus d’expériences et de surmonter les obstacles qui nous attendent dans le processus de l’intégration européenne.

Une fois de plus, je tiens a vous remercier et a vous dire combien je suis heureux d’etre parmi vous.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Je vous remercie, Monsieur le Président. Je crois que nous avons, dans la grande majorité, entendu pour la premiere fois parler de la structure de votre parlementarisme, qui commencera a peine a faire l’objet d’études détaillées et se trouve désormais intégré a toutes sortes d’approche comparative. A premiere vue, il semble que votre Sénat trouve sa raison d’etre dans le caractere particulierement complexe de votre société. C’est probablement la raison pour laquelle votre Sénat s’appelle Chambre des nations. Nous sommes heureux que vous soyez venu et que vous ayez manifesté votre intéret de devenir membre actif de l’association.

Je vais passer la présidence de notre réunion a mon Vice-président et collegue Jan Ruml afin de pouvoir présenter mon intervention au nom du Sénat du Parlement de la République tcheque.

Monsieur Jan Ruml, Vice-président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Mesdames et Messieurs, maintenant c’est au tour de Petr Pithart, le Président du Sénat du Parlement de la République tcheque, de présenter sa contribution.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Notre pays a connu un parlement bicaméral au cours de trois périodes de son histoire moderne, a savoir de 1920 a 1939, puis de 1969 a 1992 et enfin depuis 1996. Dans les deux premiers cas, il s’agissait de parlements tchécoslovaques, dans le troisieme d’un parlement tcheque.

Dans l’entre-deux-guerres, on reprochait au Sénat de n’etre qu’une copie de la Chambre des députés, tant par sa composition que par ses débats; une pâle copie, qui plus est. En réalité, toutes les décisions politiques étaient prises par les directions des partis politiques de la coalition gouvernementale hors du terrain parlementaire.

De meme, les deux chambres de l’Assemblée fédérale pendant la période allant de 1969 a 1992 se ressemblaient beaucoup, mais se trouvaient alors sur un pied d’égalité. Délibérant traditionnellement en congres, elles formaient un modele de bicaméralisme que l’on qualifie de fictif.

Ayant a l’esprit que ces expériences avaient privé les chambres parlementaires d’une identité claire, les constitutionnalistes tcheques ont pris soin, en 1992, de bien différencier les deux instances législatives du nouveau parlement. Ils étaient en effet parvenus a la conclusion que seule une structure interne différente leur permettrait de se différencier dans leurs compositions ainsi que leur fonctionnement, de sorte a ce qu’elles ne puissent etre manouvrées par une seule volonté politique. Ce n’est qu’a cette condition que pouvait naître la tension nécessaire tant au contrôle de la qualité des lois qu’a l’équilibre entre les différents pouvoirs.

Les deux chambres devaient etre distinguées a travers deux modes de scrutin différents, les conditions du droit de vote passif, la durée de la législature, le mode de renouvellement et l’indissolubilité du Sénat. Autant d’éléments auxquels sont venus s’ajouter, dans la pratique, des échéances électorales décalées (Chambre des députés en juin, Sénat en novembre). En revanche, la discussion sur la différenciation des fonctions représentatives des chambres demeurait peu approfondie. L’idée du Sénat comme représentant des régions avait été rejetée dans notre Etat unitaire en raison, entre autre, de la décomposition de l’Etat fédéral d’alors; on redoutait que le meme processus ne réapparaisse en République tcheque.

Les deux chambres du Parlement de la République tcheque sont élues au suffrage universel, direct et a bulletin secret, sur la base de l’égalité des suffrages. Le droit de vote est accordé aux citoyens tcheques âgés d’au moins 18 ans. Tout citoyen tcheque ayant atteint l’âge de 21 ans peut devenir député, pour devenir sénateur il lui faut avoir atteint 40 ans.

La Chambre des députés est élue au scrutin proportionnel, ce qui signifie concretement l’élection de 200 députés dans 14 régions-circonscriptions selon la méthode D’Hondt. Les sénateurs sont élus au scrutin majoritaire uninominal a deux tours dans 81 circonscriptions électorales ; des le premier tour peut etre élu le candidat ayant remporté la majorité absolue, a savoir plus de 50% des suffrages. Dans le cas contraire, les deux candidats les mieux placés sont en lice pour le second tour. Celui qui a obtenu le plus grand nombre de voix est élu. Chaque circonscription compte environ 120 000 habitants.

Tous les parlementaires tcheques sont élus. Il faut remonter a 1920 pour trouver des débats autour de l’idée de voir une partie de la seconde chambre constituée d’une autre maniere, par nomination par ex. Ces dernieres années certains avancent que les hejtmans (Présidents des Conseils régionaux – le pays compte14 régions) pourraient se voir attribuer ex officio le mandat de sénateur.

Outre la différenciation des conditions du droit de vote passif, du nombre des sieges et du mode de scrutin, les mandats pour les deux chambres ont été également définis différemment. La Chambre des députés est élue pour quatre ans, se renouvelle dans son ensemble et peut, dans certaines conditions, etre dissoute. Le Sénat est élu pour six ans, renouvelé par tiers tous les deux ans et ne peut faire l’objet d’une dissolution.

Toute une série d’attributs a été inspirée par les sénats américain et français. On pourrait trouver leur justification dans les Lettres des Fédéralistes, notamment celle rédigée par James Madison: L’âge mur fixé comme réquisit pour l’exercice du mandat de sénateur y était motivé par les arguments d’une plus grande sagesse et d’un certain savoir-faire. La durée du mandat constitue la garantie d’une plus grande indépendance par rapport a l’humeur changeante des électeurs et permet de cumuler l’expérience du travail parlementaire. Afin que les sénateurs échappent aux passions que subissent les députés, ils doivent constituer un corps moins important. Ceci doit encourager chez chacun le sens de la responsabilité individuelle et dote dans le meme temps les électeurs d’un pouvoir de contrôle accru sur leurs élus. Le renouvellement par tiers conforte la continuité de la législation; une seule élection ne peut faire basculer le processus législatif. Un gouvernement instable ébranle la confiance des citoyens et ternit le prestige de l’Etat a l’étranger.

Jusqu’ici je n’ai fait qu’évoquer que les dispositions mises en ouvre pour assurer une différenciation nette des deux chambres, sans aborder la réalité de ces sept dernieres années de pratique parlementaire. Comme je les ai passées au sein du Sénat, mon expérience personnelle me permet de constater qu’il se distingue authentiquement de la Chambre des députés. Par ailleurs, il évolue: les périodes de forte influence des partis politiques alternent avec celles d’identification plus nette des sénateurs avec le Sénat, jusqu’a l’emporter sur leur affiliation politique. La pression des partis politique se fait ressentir surtout au moment ou ils sont conscients du rôle véritable de la seconde chambre. Des qu’il ne s’agit plus de peaufiner les propositions de loi mais de décider d’une révision de la Constitution ou d’importantes réformes, les partis politiques exercent sur leurs sénateurs une influence plus grande qu’auparavant. Ils sont pourtant limités par le mandat sénatorial relativement long et affermi par l’indissolubilité du Sénat.

Il est vrai qu’aujourd’hui, la plupart des sénateurs représentent des partis politiques également présents a la Chambre des députés, mais on y trouve aussi des représentants de petits partis régionaux ainsi que des élus indépendants. A la Chambre des députés, les non-inscrits font davantage figure d’exception – ils sont au nombre de deux, soit 1%, alors qu’au Sénat ils constituent un phénomene significatif, puisqu’ils sont 8 aujourd’hui, occupant ainsi 10% des sieges. Si l’on observe le fonctionnement des deux chambres au fil des ans, on peut trouver, tant parmi les députés que les sénateurs, des groupes qui n’ont pas de partenaire dans l’autre chambre. A titre d’exemple, un groupe des Indépendants a été constitué en 2002 au Sénat alors qu’il n’a pas son pendant a la Chambre des députés. La composition et l’importance des groupes parlementaires different souvent d’une chambre a l’autre: la social-démocratie, parti de gouvernement, dispose de 70 députés, soit 35% de l’effectif de la Chambre, mais seulement de 10 sénateurs, soit 12% de tous les sénateurs. Pour ce qui est de la représentation de la droite et de la gauche, le Sénat semble s’etre ancré durablement au centre-droit, la part des formations politiques de gauche va s’affaiblissant.

En raison de la structure des groupes au Sénat, mais aussi a cause de la discipline de parti, je dirais que la situation au Sénat est moins claire qu’a la Chambre des députés. Il ne suffit donc pas a chaque formation de compter les présents avant chaque procédure de vote, mais il faut les persuader par des arguments pertinents. C’est la que je vois, entre autre, l’apport de la chambre haute a la culture politique et parlementaire, contribution sans doute rendue tres difficile dans le cas ou une chambre décide de l’existence d’un gouvernement.

Une structure différente, mais aussi en bien des occasions, des pratiques politiques propres a ses membres, permettent au Sénat d’accomplir sa vocation de réviser les propositions de loi votées par la Chambre des députés et d’assurer ses fonctions d’équilibrage et de pondération. Je pense qu’ici, la capacité qu’il démontre d’entrer en conflit pese davantage que le résultat final. Si c’est la Chambre des députés qui a le dernier mot, cela releve de sa responsabilité. Mais au moins se voit-elle offrir l’opportunité de repenser sa décision. Par ailleurs, elle ne peut passer outre le veto du Sénat quand il s’agit de questions fondamentales. Sur les 14 propositions de lois a caractere constitutionnel, le Sénat n’en a adopté que neuf.

Si je dois répondre en deux mots a la question posée a cette assemblée, je ne peux qu’affirmer ceci:

Dans l’optique de l’expérience tcheque, longue désormais de presque sept ans, la composition des chambres selon des modalités distinctes dans les parlements bicaméraux, semble effectivement etre une condition premiere de leur efficacité. Il ne s’agit certainement pas d’imposer la différence a tout prix, moins encore d’imposer n’importe quel type de différence, mais celle qui contribuera a la qualité des lois, empechera des changements brutaux, souvent peu réfléchis, ainsi qu’une influence démesurée des directions des partis politiques: autant de travers qui réduisent d’ordinaire la légitimité d’une démocratie parlementaire.

Je vous remercie de m’avoir accordé votre attention.

Monsieur Jan Ruml, Vice-président du Sénat de la République tcheque:

Je vous remercie, Monsieur le Président. Avant que nous n’interrompions brievement notre séance pour une pause café, j’invite Monsieur Lamberto Dini, Vice-président du Sénat de la République italienne, a venir a son tour prendre la parole.

Monsieur Lamberto Dini, Vice-président du Sénat de la République italienne:

Permettez-moi de vous remercier de votre hospitalité et de l’accueil qui nous a été réservé au siege du Sénat, dans cette magnifique capitale de la République tcheque.

En arriere-plan du titre captivant qui a été donné a notre rencontre, on trouve une question fondamentale, présente dans tous les systemes bicaméraux, a savoir celle de la relation qui existe entre les fonctions des deux chambres et leurs compositions respectives. Le bicamérisme découle du besoin d’assurer la représentation de différents groupes sociaux. C’est la raison pour laquelle l’Angleterre a adopté ce systeme, en instituant la Chambre des lords et celle des communes.

A l’époque contemporaine, la principale justification d’une division du parlement en deux chambres réside dans le besoin de représenter d’une part les citoyens dans leur ensemble et d’autre part, les Etats membres d’un Etat fédéral ou les collectivités territoriales dans le cas des Etats unitaires.

D’une maniere paradoxale, l’expérience italienne confirme, elle aussi, l’étroite relation qui existe entre les prérogatives et les compositions des deux assemblées. Deux institutions qui, en Italie, exercent des fonctions identiques, présentent une composition équivalente et produisent, du point de vue politique, les memes résultats.

Apres que l’Italie se fusse libérée du régime fasciste, l’Assemblée constituante décida d’orienter le systeme institutionnel vers un parlementarisme fort, composé de deux chambres, auxquelles furent attribuées les memes fonctions: la meme compétence législative et les memes prérogatives du point de vue de la confiance au gouvernement. Toutefois, des les débats constituants, la discussion s’est focalisée sur la pertinence d’une claire distinction des deux chambres au niveau de leur composition. La proposition la plus discutée fut notamment celle visant a faire du Sénat une chambre professionnelle. Celle-ci, de meme que d’autres propositions dans le sens d’une différenciation, fut cependant écartée.

Aussi, seuls quelques traits viennent aujourd’hui distinguer ces deux chambres. Tout d’abord, tandis que la Chambre des députés est exclusivement une assemblée élue, le Président de la République nomme 5 sénateurs a vie, « parmi ceux qui ont servi le pays de façon exceptionnelle, dans les domaines sociaux, scientifiques, artistiques et littéraires ». De la meme maniere, les anciens présidents de la République sont membres a vie du Sénat. Les conditions d’exercice du droit de vote et d’éligibilité se distinguent en outre aux sénatoriales et aux législatives. Pour participer au premier scrutin, il faut etre âgé d’au moins vingt cinq ans et les candidats aux sénatoriales doivent etre âgés de quarante ans au moins. En revanche, tout citoyen de plus de dix-huit ans peut voter lors des législatives et les candidats a la députation doivent seulement avoir atteint vingt cinq ans. Le nombre d’élus est par ailleurs inférieur de moitié au Sénat par rapport a la Chambre des députés. Toutefois, si les dispositions électorales sont distinctes, elles ont jusqu’ici produit les memes résultats politiques.

Dans le texte initialement adopté par l’Assemblée constituante, les deux institutions différaient également par la durée de leurs législatures: six ans pour le Sénat, cinq pour la Chambre des députés. Une proposition adoptée par la constituante prévoyait également des systemes électoraux radicalement différents: a l’origine, le Sénat devait etre pourvu par un scrutin a la majorité simple ou bien selon un systeme de cooptation, tandis que pour la Chambre des députés, on utiliserait la proportionnelle.

Dans la pratique, ces deux distinctions ont été supprimées. Les durées de législature des deux chambres ont été officiellement alignées en 1963, lorsqu’il fut inscrit dans les textes qu’a une dissolution de la Chambre des députés devaient correspondre des élections anticipées pour le Sénat. Quoi que fondé sur le principe d’un siege unique par circonscription, le systeme électoral a fonctionné selon les regles de la proportionnelle jusqu’en 1993. Depuis lors, la Chambre des députés et le Sénat sont pourvus selon le meme systeme électoral mixte; majoritaire pour les trois quarts des membres, proportionnel pour le quart restant.

Ainsi, les deux dispositions a meme de produire des compositions clairement différenciées pour chaque chambre, ont-elles été éliminées au profit d’une absolue égalité quant a leurs fonctions. Nous avons ainsi deux chambres dont le gouvernement doit conserver la confiance et dont il est préférable que la structure politique soit identique, si l’on veut se prémunir contre une paralysie du systeme. En cela, l’expérience italienne illustre qu’il existe un lien étroit entre la structure et la fonctionnalité des deux chambres.

Longtemps, le débat sur le bicamérisme a principalement porté en Italie sur la question de l’efficacité de la structure bicamérale; en d’autres termes, sur la possibilité de faire coexister deux chambres aux compétences égales, sans ralentir le processus décisionnel.

A cet égard, il est nécessaire de souligner qu’en ce qui concerne le processus législatif et l’éventualité d’un blocage consécutif a l’égale compétence des deux chambres, le systeme italien présente une propriété caractéristique: celle-ci réside dans la possibilité de faire ratifier une proposition de loi par une commission parlementaire investie de « compétences législatives ».

La récente révision de la constitution dans le sens d’un transfert de compétences de l’Etat vers les régions (Loi constitutionnelle 3/2001) a ravivé les discussions sur la pertinence d’introduire une différenciation au niveau des fonctions des deux chambres. Celle-ci engendrerait obligatoirement une différenciation des criteres appliqués a leur composition.

L’article final de la loi de révision de la constitution que j’ai mentionné fait écho a ce besoin. Il rend en pratique possible la participation de « représentants des régions, des provinces autonomes et des collectivités locales » a une commission parlementaire mixte pour les affaires régionales. Cette disposition, qui introduirait un organe mixte au cour de notre systeme bicaméral réunissant parlementaires et représentants des collectivités territoriales, n’a cependant pas encore été appliquée.

Il y a quelques jours, le gouvernement a annoncé une nouvelle initiative constitutionnelle. Il est vraisemblable que celle-ci mettra une nouvelle fois la question de la différenciation des deux chambres au centre des préoccupations politiques en Italie. L’objectif, qui emporte l’adhésion d’un grand nombre, est d’instituer ce que les membres de l’Assemblée constituante avaient déja prévu. L’alinéa 1 de l’article 57 de la constitution italienne dispose que le Sénat de la république « est élu sur une base régionale ». En conformité avec ce principe, l’alinéa 2 de ce meme article indique que chaque région, a deux exceptions pres, ne peut disposer de moins de sept sénateurs. Ceci garantit actuellement que les régions disposent d’un poids électoral qui n’est pas uniquement déterminé par le nombre d’habitants des circonscriptions électorales concernées. Toutefois, cet élément ne s’est pas encore inscrit dans la pratique au point de faire du Sénat un organe reflétant effectivement la situation territoriale du pays. Une fois ce systeme appliqué, le Sénat deviendra le représentant effectif de la réalité des différentes entités territoriales.

J’ai écouté et j’écouterai encore avec la plus grande attention les contributions fournies dans cette enceinte par certains collegues, qui seraient a meme de fournir de précieux éléments pour la discussion qui se déroule en Italie.

J’estime que l’un des objectifs de notre association est aussi de réfléchir sur la base de nos diverses expériences, a des approches communes favorables a la construction d’une Europe plus cohérente, mais dans le meme temps de valoriser les compétences des collectivités territoriales.

Je vous remercie, Monsieur le Président.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Je remercie notre collegue Lamberto Dini. Le Vice-président du Sénat italien nous a démontré combien le débat sur la différenciation des chambres était loin d’etre uniquement académique. En Italie, c’est une question essentielle, qui fait évoluer le systeme politique. Nous n’oublions pas que c’est le territoire de l’actuelle Italie qui a vu naître cette institution et que c’est la qu’elle fut pour la premiere fois conceptualisée.

Il me semble qu’il apparaît que nous avons la choisi la bonne question pour cette rencontre et que nous avons été bien inspirés d’ajouter le point d’interrogation. Nous n’avions alors nullement a l’esprit une question rhétorique. Il se confirme bel et bien que chaque pays met a sa maniere l’accent sur la problématique de la différenciation des deux chambres. Ce fut cette fois encore une contribution particulierement inspirante, cher collegue Dini, et je vous en remercie.

Je leve la séance pour une pause café. Vous serez servis dans les salons Frýdlantský et Jièínský. La séance reprend a 11h20. Merci.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Mes chers collegues, je vous prie de reprendre place, afin que nous puissions continuer. Je donne a présent la parole a Madame Veldhuizen-Rothenbücher, l’Ambassadeur du Royaume des Pays-Bas en République tcheque. Elle vous expliquera elle-meme pourquoi le représentant du Sénat néerlandais n’a pu se joindre a nous.

Madame Ida Leonore van Veldhuizen-Rothenbücher, Ambassadeur du Royaume des Pays-Bas en République tcheque:

Cher Monsieur Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque, chers Présidents des différents Sénats d’Europe, chers collegues, Mesdames et Messieurs! Au nom de la présidente de la Premiere chambre du Royaume des Pays-Bas, permettez-moi de vous remercier Monsieur le Président Pithart, de vous etre proposé d’accueillir et d’organiser la 5eme réunion de l’Association des Sénats européens ici, a Prague.

Malheureusement, Madame la Présidente de notre Sénat n’a pu se joindre a ces débats, eu égard a trois déces intervenus subitement parmi les membres de cette institution, a La Haye. Elle m’a cependant chargée de vous transmettre a tous ses salutations, et de vous souhaiter le plus grand succes lors de vos délibérations. Madame la Présidente sera heureuse de vous rencontrer lors de la prochaine session de l’association ou bien d’ici la.

Je vous remercie.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Je vous remercie, votre Excellence. L’excuse est tragique et plus que motivée. Nous serons heureux de nous rencontrer lors d’une prochaine occasion. A présent, je passe la parole au Président du Sénat de la République de Pologne, Monsieur Longin Hieronim Pastusiak.

Monsieur Longin Hieronim Pastusiak, Président du Sénat de la République de Pologne:

Monsieur le Président, chers collegues. Je souhaite me joindre aux précédents orateurs, pour exprimer mes remerciements a notre hôte, Monsieur Pithart, pour son invitation ici et pour avoir assuré les meilleures conditions possibles a nos débats.

La question de la coopération entre les deux chambres du Parlement est absolument fondamentale pour l’avenir des institutions parlementaires. Permettez-moi en introduction d’exposer quelques theses fondamentales.

Plus les deux chambres sont différenciées, mieux est assurée la légitimité de la seconde chambre. Ces différences peuvent etre de plusieurs types et quelques-unes ont déja été mentionnées du haut de cette tribune. Il peut ainsi exister tout une gamme de différences dans leurs fonctions, leurs responsabilités, leurs compositions, le systeme électoral adopté. Il existe aussi différents criteres pour la sélection de tel ou tel élément de différenciation. Nous pouvons en outre trouver toute une série d’autres parametres de différenciation.

Je viens d’un pays qui possede une tres longue tradition parlementaire. Celle-ci a commencé au XVeme siecle. Le premier Sénat polonais a siégé des 1493. Lorsque je parle avec des collegues américains, il m’arrive de souligner qu’un an apres que Christophe Colomb eut découvert l’Amérique, nous autres Polonais avons eu un Sénat.

L’histoire du parlementarisme polonais est susceptible de donner matiere a une étude de cas intéressante pour nous tous. Des le début, le parlement polonais a adopté le bicamérisme. Naturellement, comme tous les autres sénats de cette époque, il ne s’agissait pas d’un organe procédant d’une élection démocratique. Il représentait la noblesse, ainsi bien évidemment que le clergé et ses membres étaient nommés a vie par le Roi. Des la fin du XVIIIeme siecle, le Sénat constitue un outil essentiel pour l’élaboration des lois en Pologne. Malheureusement, lorsque nous perdons notre indépendance en 1795, le Sénat est dissous. A la fin de la Premiere guerre mondiale, lorsque nous recouvrons notre indépendance, celle-ci est accompagnée par un nouveau Sénat, moderne. Des élections démocratiques sont convoquées et l’on peut affirmer que le Sénat représente alors réellement l’ensemble de la société.

Toutefois, la Constitution de 1935 modifia le systeme régissant les sénatoriales: un tiers du Sénat est désormais nommé par le Président de la République et deux tiers sont élus par college électoral restreint.

Le Sénat polonais contemporain a émergé des négociations dites « de la table ronde », qui se sont déroulées en 1989, impliquant le Parti ouvrier unifié polonais et les délégués de Solidarité. Les élections libres qui se déroulent le quatre juin 1989 démontrent la force de l’opposition, qui obtient 99 des 100 sieges, marquant la fin de l’ere communiste dans l’histoire polonaise. Le Sénat représente des lors l’un des acteurs actifs des changements qui interviennent apres la chute du mur de Berlin, en adoptant les propositions de lois indispensables pour la transformation du systeme politique et économique.

D’apres la constitution polonaise de 1997, il existe de petites différences entre les deux chambres parlementaires. Les élections pour les deux chambres se déroulent le meme jour et les deux institutions siegent pour la meme durée de législature. En revanche, le systeme électoral differe. Le Sejm, chambre basse du Parlement polonais, est élu sur une base proportionnelle, les électeurs se prononçant sur les listes présentées par les partis, tandis que le Sénat est élu au scrutin majoritaire dans d’autres circonscriptions électorales.

La Pologne est un Etat unitaire. L’article 104 de la constitution actuellement en vigueur indique de maniere catégorique que les membres du parlement « sont les représentants de la nation. Ils ne sont tenus a respecter aucune injonction de leurs électeurs ».

Nous sommes conscients que le systeme actuel est perfectible, aussi avons-nous engagé un débat en vue d’éventuelles révisions. Des voix se sont exprimées en faveur d’une disparition du Sénat. Mais elles demeurent rares pour l’heure.

Au stade actuel de la discussion, nous examinons une modification visant a faire élire les sénateurs dans des circonscriptions a mandat unique. Ceci concourrait a susciter un lien plus étroit entre les sénateurs et leurs communautés locales et a transformer le Sénat représentant, plus rigoureusement que jusqu’ici, les régions polonaises. Dans cette hypothese, chaque sénateur représenterait environ 383 000 personnes. Cette proposition de changement structurel, instituant un passage de circonscriptions comptant plusieurs sieges a pourvoir a des circonscriptions a mandat unique est déja prete a etre soumise a l’examen du Sénat.

Nous nous penchons par ailleurs sur la possibilité de faire du Sénat la chambre chargée de suivre de pres la législation européenne, conformément au protocole sur le contrôle du principe de subsidiarité et de proportionnalité de la constitution européenne. Le Sénat prend une part active a l’harmonisation des normes et du droit polonais avec l’acquis communautaire. Nous avons ainsi été amenés a amender toute une série de propositions de lois soumises par la chambre basse, afin de faciliter cette harmonie entre nos dispositions et le droit communautaire.

Il est probable, toutefois, que les discussions relatives a des changements dans les fonctions du Sénat sont appelées a se poursuivre en Pologne.

En conclusion, il convient de souligner le chemin parcouru par la Pologne depuis un Sénat représentant les couches supérieures de la société jusqu’a une institution représentative de l’ensemble de celle-ci.

Mesdames et Messieurs, apres plus de cinq cents ans d’existence du Sénat polonais, nous continuons d’expérimenter de nouvelles réflexions quant a sa contribution au systeme politique, en vue d’accroître son efficacité et sa capacité a réagir aux attentes de la société polonaise.

Si vous me le permettez, Monsieur le Président, je souhaiterais évoquer deux questions, qui ne sont pas directement liées au theme central de nos discussions.

Comme vous le savez, la Pologne s’est vue accorder l’honneur d’organiser la 6e réunion de notre association. Aussi, nous sommes tres heureux de pouvoir vous convier a Varsovie les lundi 24 et mardi 25 mai 2004. Le theme proposé sera le suivant: « Le rôle des parlements nationaux au sein de l’Union européenne ».

En outre, mai 2004 sera aussi le premier mois au cours duquel nous jouirons du statut de membres de l’Union élargie a 25. Pour nous autres nouveaux membres, il sera naturellement tres intéressant de recueillir les avis des membres plus anciens a propos du rôle des parlements nationaux au sein de l’UE, sur la forme que devraient revetir leurs relations avec le Parlement européen et sur l’état réel de ces relations. Je pense qu’il s’agirait la d’un theme particulierement stimulant pour la réunion eu égard notre statut de nouveaux membres. Je serais heureux de connaître votre sentiment a ce propos.

J’aurai une deuxieme question; nous avons tous en notre possession les « Statuts de l’Association des Sénats d’Europe ». Il me semble que ceux-ci mériteraient aujourd’hui d’etre complétés. J’estime qu’il serait nécessaire de réviser ce document ou figure la seconde chambre croate, qui n’appartient pourtant plus a notre association, puisqu’elle n’existe plus. A l’inverse, le Conseil de la fédération de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie, cette seconde chambre dont la délégation est présente parmi nous aujourd’hui, ne figure pas sur ce document.

Il m’intéresserait aussi de savoir ce qu’il est de l’Irlande et de la Grande-Bretagne: comment se fait-il qu’elles ne comptent pas parmi les membres de notre association? Peut-etre devrions-nous envisager quelque démarche en ce sens, afin que notre association puisse se prévaloir d’etre la plus large et la plus universelle possible.

Voici en somme tout ce sur quoi je souhaitais m’exprimer. Merci de votre attention.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Je vous remercie, Monsieur le Président. Je pense que nous retiendrons tous cette date de 1493, non pas tant parce qu’elle renvoie a celle de la découverte des Amériques, que parce qu’elle marque le début de la longue histoire du Sénat polonais.

Nous n’avons pas manqué d’entendre, cher Longin, vos paroles a propos du lien qui existe entre l’indépendance et la liberté de la Pologne d’une part et l’existence du Sénat, d’autre part. Lorsque l’indépendance est usurpée, il en va de meme de la liberté et le Sénat cesse alors d’exister. Je veux croire qu’une telle relation ne vaut pas seulement pour vous, mais pour nous tous.

J’ai demandé a Monsieur le Président, qu’il nous fasse des a présent part de ses vues quant au theme de notre prochaine assemblée, afin que nous disposions de suffisamment de temps pour nous pencher sur les propositions de notre futur hôte et, que nous puissions d’ici a la fin de nos débats, manifester notre accord ou les préciser le cas échéant.

Je vous remercie, Monsieur le Président. A présent, j’appelle le Président du Conseil fédéral de la République d’Autriche, Monsieur Hans Ager, a prendre la parole.

Monsieur Hans Ager, Président du Conseil fédéral de la République d’Autriche:

Je vous remercie, Monsieur le Président. Mesdames et Messieurs, chers collegues, chers amis,

En premier lieu, j’aimerais remercier le Président du Sénat tcheque, Monsieur Petr Pithart pour son hospitalité et pour la remarquable organisation de ces rencontres. Recevez pour cela mes plus sinceres remerciements.

Nos hôtes, dans leur remarquable ouvrage consacré au Sénat tcheque ont inséré un chapitre dédié au bicamérisme dans l’histoire tcheque. Ce chapitre commence en 1848, avec les débats constitutionnels a la Diete impériale, inaugurés a Vienne, avant d’etre transférés a Kromìøíž.

Lors de ces débats, il apparut que l’introduction d’un systeme dans le parlement autrichien, faisait partie de la problématique constitutionnelle. Nul ne mettait en cause la caractere indispensable d’une seconde chambre, il s’agissait en revanche d’en définir la forme et les prérogatives. C’était la l’objet des débats.

Il en alla différemment 70 ans plus tard, lors de la fondation de la République d’Autriche et de la République tchécoslovaque. Dans les deux Etats, certaines forces politiques, au premier rang desquelles la social-démocratie, imposerent leur revendication de systemes monocaméraux. Pourtant, dans les deux cas, un systeme bicaméral s’imposa en définitive, qui appartient désormais aux fondements constitutionnels de l’Autriche comme de la République tcheque.

Aujourd’hui, 19 des 47 Etats européens de structure démocratique présentent des systemes bicaméraux et selon une étude de 1997, 66 des 193 Etats du monde avaient adopté une structure de ce type. Le principe bicaméral est donc incontournable, tant en théorie politique que dans la pratique.

Cependant, en quoi réside l’importance d’une seconde chambre dans une démocratie moderne, quel est son rôle? Les réponses a ces questions nous engagent dans deux directions. D’une part, ce systeme favoriserait une amélioration de la qualité de la législation - c’est la l’unique argument justifiant l’existence de deux chambres structurées de la meme maniere sur le plan politique; d’autre part, il permettrait la représentation de certains intérets. La seconde fonction mentionnée est aussi la plus ancienne.

Tandis que l’idée d’assigner un rôle central a la seconde chambre dans un systeme de « checks and balances » suppose que celle-ci se voit attribuer une position similaire, voire équivalente a celle de la premiere dans le processus législatif, cela n’est en revanche pas indispensable pour que s’exerce la deuxieme fonction pretée aux secondes chambres – a savoir celle de l’amélioration de la qualité du processus législatif. Cette argumentation déduit d’une répartition de l’examen des textes entre deux chambres – indépendamment de leur composition politique – un reglement plus approfondi des matieres en question et voit dans l’insertion d’une chambre « de révision » (la seconde chambre) dans le systeme législatif, une chance de corriger des dispositions adoptées précédemment, au terme d’un examen trop rapide ou en des termes insuffisamment réfléchis, avant qu’elles ne reçoivent force de loi.

Par ailleurs, au travers de cette fonction de « chambre de réflexion », la seconde chambre s’octroie un rôle fondamental, que ne peut exercer la premiere chambre, soumise a l’agenda de la politique au jour le jour et offre une garantie a plus long terme de la qualité du processus politique.

Afin qu’elle remplisse cette fonction de garantie de qualité, il suffit d’accorder a la seconde chambre des compétences supplémentaires par rapport a la chambre basse – tel qu’un veto suspensif. La comparaison des compétences des deux chambres – et de leur exercice – permet de souligner quelle place occupe la seconde chambre dans la hiérarchie constitutionnelle et quel rôle elle exerce dans la réalité constitutionnelle.

Dans l’idéal, les deux chambres peuvent etre placées sur un pied d’égalité ou bien la seconde peut etre investie de prérogatives moins importantes que la premiere. Toutefois, il est possible de déceler des niveaux intermédiaires dans de nombreux systemes politiques. A savoir, meme si les deux chambres se voient attribuer par la constitution une position tout a fait ou pratiquement identique, la seconde cede a la premiere ses prérogatives en matiere de conception des lois et n’exerce les autres qu’avec parcimonie. Cela est du parfois au déficit de légitimité ressenti par ses membres ou bien, de plus en plus souvent, a des conditions imposées par les partis ou l’Etat en question. L’évolution des fonctions capitales des deux chambres dans le sens d’une garantie de qualité de la législation a souvent débouché au XXeme siecle sur une tendance politico-constitutionnelle accordant des pouvoirs réduits a la seconde chambre par rapport a la premiere.

De l’idée générale selon laquelle la fonction de la seconde chambre consiste en une garantie de liberté au moyen d’une division du pouvoir législatif, une ligne d’argumentation s’est en particulier imposée au XXeme siecle et, au travers de celle-ci, un certain type de seconde chambre, dans la discussion théorique tout comme dans la pratique politique: celui de chambres territoriales, qui dans les systemes fédéraux sont appelées a défendre les intérets régionaux vis-a-vis d’une majorité nationale abstraite. Ainsi la seconde chambre remplit-elle également une fonction importante de représentation des régions dans des pays qui n’ont pas adopté formellement une structure fédérale, tels que l’Espagne.

Le Conseil fédéral autrichien que j’ai l’honneur de représenter ici, est appelé, en tant que chambre territoriale, a faire valoir les intérets des Etats fédérés dans le cadre du processus d’élaboration de la législation fédérale. Dans un Etat pluraliste moderne, il apparaît de maniere naturelle que les intérets des Etats et l’intéret fédéral ou national se chevauchent et qu’une fonction de médiation incombe aux partis politiques agissant a ces deux niveaux.

La dynamique particuliere qui caractérise l’évolution d’une société moderne implique que les mécanismes permettant la formulation de la volonté de l’Etat, conçus dans un autre contexte social général, soient régulierement soumis a examen, afin de savoir s’ils correspondent toujours a l’esprit de l’époque ou s’ils doivent faire l’objet d’adaptations. Ce principe a conduit récemment l’Autriche a entamer l’examen d’un projet de révision constitutionnelle. Une convention composée de représentants de l’échelon fédéral, des Etats fédérés, des communes et de divers groupes sociaux, dénommée « Convention autrichienne », a commencé de siéger, afin de préparer des réformes portant sur les lois organisationnelles et constitutionnelles. Dans ce cadre, les conventionnels doivent réfléchir aux domaines d’action et aux buts de l’Etat et de ses institutions, a la division des rôles entre les entités régionales, ainsi qu’aux mécanismes de contrôle démocratique.

Le systeme bicaméral autrichien s’apprete aujourd’hui a franchir une nouvelle étape dans son évolution. Les parlements en général et les secondes chambres en particulier doivent a l’instar des autres institutions étatiques, renouveler leur réflexion a propos de leurs rôles dans une société moderne et s’adapter aux besoins des citoyennes et des citoyens, aupres desquels ils trouvent leur légitimité.

Dans ce contexte, les secondes chambres, a l’image du Conseil fédéral autrichien, sont appelées a faire valoir le point de vue des régions aux niveaux politiques nationaux et européen. Ceci me paraît correspondre a la conscience grandissante de l’importance des identités régionales, a laquelle fait écho le mot d’ordre de « l’Europe des régions », expression d’une politique de proximité, qui doit etre au cour de notre mission de parlementaires.

Je vous remercie de votre attention.

Monsieur Petr Pithart, Président du Sénat du Parlement de la République tcheque:

Je vous remercie de cette stimulante contribution, qui a su notamment évoquer certains fondements théoriques du bicaméralisme et nous rappeler des événements importants de l’histoire européenne. Vous ne me contredirez sans doute pas si je mentionne a ce propos la tradition autrichienne de réflexion sur le bicaméralisme. L’un de vos prédécesseurs, le professeur Herbert Schambeck, fut a la fois Président de la seconde chambre et l’un des plus importants théoriciens de ce systeme politique en Europe. Notre rencontre avec lui, alors que notre Sénat s’instituait a peine, fut particulierement inspirante. Aussi, je vous prie de bien vouloir lui transmettre nos plus respectueuses salutations.

Je vous remercie également tres vivement d’avoir évoqué l’épisode de la Chambre des seigneurs, que nous autres Autrichiens, Tcheques, Moraves et Silésiens avons partagé au cours du XIXeme siecle.

A présent, je passe la parole au Président du Conseil national de la République de Slovénie, Monsieur Janez Sušnik.

Monsieur Janez Sušnik, Président du Conseil national de la République de Slovénie:

Nous aimerions remercier Monsieur le Président de nous avoir conviés a la 5eme réunion de l’Association des Sénats d’Europe, de l’hospitalité qui nous a été réservée ici ainsi que de l’organisation exemplaire de cette assemblée. Nous apprécions tout particulierement le site qui accueille cette 5eme réunion: un site rempli d’histoire et d’une remarquable beauté.

Notre chambre est extremement récente. Elle a été fondée en vertu de la constitution adoptée en 1991, apres la désintégration de la Yougoslavie. La constitution slovene dispose que le Conseil national représente les intérets sociaux, économiques, professionnels et locaux. Il est composé de représentants des intérets professionnels et sociaux, d’une part et de représentants d’intérets territoriaux (locaux), d’autre part.

Ces intérets, qui recouvrent pratiquement l’ensemble des principaux secteurs de la société sont confrontés les uns aux autres, au travers des quarante membres du Conseil. Parmi ces derniers, quatre représentent les employeurs, quatre autres les employés, quatre représentent les agriculteurs, les PME et les travailleurs indépendants, tandis que les organisations a but non lucratif sont représentées par six conseillers et les intérets locaux, par vingt-deux autres.

Les intérets des différents groupes sociaux trouvent dans le cadre du Conseil national, un lieu de confrontation au niveau institutionnel et le processus de décision intervient sur la base d’un échange d’avis entre professionnels. Afin de préserver un haut niveau de professionnalisme parmi ses membres et d’éliminer la dimension politique dans le fonctionnement du Conseil national, les constituants ont stipulé que les membres devaient continuer a exercer leurs professions, afin de demeurer en contact quotidien avec la sphere qu’ils sont amenés a représenter.

Le Conseil national est composé de maniere a neutraliser l’influence des partis politiques qui sont par ailleurs directement impliqués dans l’activité législative de l’Assemblée nationale. Néanmoins, en dépit des bonnes intentions du législateur, on ne peut affirmer avec certitude que les partis politiques n’exercent aucune influence au Conseil national.

De ce que je viens d’exposer, il découle que le Conseil national, au contraire de l’Assemblée, n’est pas le représentant de l’ensemble des citoyens de la République de Slovénie, mais celui des intérets sociaux particuliers. Sa position et sa structure nécessitent par conséquent un systeme électoral approprié, qui doit se distinguer de celui mis en ouvre lors des élections législatives. Des différences fondamentales se manifestent donc dans le mode de scrutin, les conditions d’exercice du droit de vote, la participation des partis, le systeme de répartition des mandats et la durée de la législature.

Le Conseil national est pourvu exclusivement par le biais d’élections. Cela signifie que ses membres sont nécessairement des membres élus et ne peuvent etre désignés par nomination, par exemple. Le mode de scrutin pour l’élection du Conseil national n’est pas précisé par la constitution mais le législateur est parfaitement habilité a régler cette question par la loi, en appliquant la majorité des deux tiers.

La structure du Conseil national, sa position et ses prérogatives requierent un scrutin indirect, organisé au niveau des différents groupes d’intérets représentés, et/ou au niveau local. Par rapport au suffrage direct, le scrutin indirect permet d’établir un lien plus étroit entre les membres des groupes d’intérets et leurs représentants. Pour cette raison, il n’est pas nécessaire que les partis politiques soient représentés lors de ces élections, alors qu’il s’agit la d’un élément indissociable du processus électoral dans le cas d’un organe représentant l’ensemble des citoyens. Toutefois, ainsi que je l’ai souligné, l’activité du Conseil national n’est pas exempte d’influences politiques.

La principale source d’influence s’exerce au travers des membres du Conseil qui représentent les intérets locaux. Ceux-ci sont en effet élus par des organes représentatifs locaux, eux-memes constitués lors d’élections générales, au cours desquelles les partis politiques exercent une influence déterminante. En revanche, cette influence est bien moindre en ce qui concerne les représentants des groupes d’intérets sociaux et professionnels.

En ce qui concerne l’exercice du droit de vote, l’organe législatif a fondé dans les dispositions constitutionnelles que ce droit appartient a tout individu ayant atteint l’âge de 18 ans. Ce droit s’applique toutefois différemment pour l’Assemblée et le Conseil national. Dans ce dernier cas, il ne s’agit pas d’un droit égal et universel, puisqu’il n’est accordé qu’aux personnes appartenant aux groupes d’intérets représentés au Conseil. Ainsi, seules sont investies de ce droit les personnes exerçant des fonctions précises ou bien leur activité professionnelle dans le cadre de l’un des groupes d’intérets représentés. Quant aux représentants des intérets locaux, seuls sont habilités a les élire les personnes ayant leur résidence permanente dans la circonscription électorale concernée.

Si, dans le cas des législatives, seuls les citoyens slovenes disposent du droit de vote, des étrangers peuvent participer a l’élection du Conseil national. La constitution de la République de Slovénie laisse aux soins du législateur de définir dans quels cas et a quelles conditions les étrangers peuvent bénéficier du droit de vote. Le législateur a décidé lors de l’adoption de la loi sur le Conseil national d’utiliser cette possibilité constitutionnelle et a accordé le droit de vote aux étrangers qui résident en Slovénie, y exercent une activité définie et/ou y sont employés. Ce droit de vote est bien entendu uniquement actif dans le cas des étrangers. Cela signifie que ceux-ci peuvent désigner les membres du Conseil, mais ne peuvent etre eux-memes élus conseillers. La raison de cette restriction provient du fait que le Conseil national dispose de prérogatives importantes dans le domaine législatif et qu’a ce titre, des étrangers ne peuvent en etre membres.

En outre, les conseillers sont élus pour cinq ans, la ou les députés ne sont élus que pour quatre années. C’est le Président de l’Assemblée qui convoque les élections générales au Conseil national, alors que c’est le Président de la République qui convoque les législatives. Dans le cas ou certains membres du Conseil n’accomplissent pas toute la durée de leur mandat, la présidence de l’Assemblée convoque des élections partielles.

A la différence des élections pour l’Assemblée nationale, qui se déroulent le dimanche ou jours fériés, celles pour le Conseil national peuvent etre organisées en semaine. Si ces élections ne doivent pas intervenir le meme jour, la loi dispose que le scrutin doit en revanche se dérouler sur une seule et meme semaine.

Les membres du Conseil national sont élus au scrutin indirect, a la majorité relative. En vertu de ce principe, c’est le candidat ayant obtenu le plus grand nombre de voix est investi du mandat. Dans le cas ou deux ou plusieurs candidats obtiennent le meme nombre de votes, la décision s’effectue par tirage au sort.

La loi prévoit des aménagements spécifiques pour l’élection des membres, selon leur position au sein des différents groupes d’intérets.

Ainsi, dix-huit membres du Conseil représentant des intérets sociaux et professionnels sont élus par un college électoral composé de grands électeurs, eux-memes désignés par les organisations et groupes d’intérets, selon leurs regles respectives. Chaque organisation d’intéret (Chambre de commerce, Union, Association, Société ou toute autre organisation professionnelle de compétence nationale) désigne un certain nombre d’électeurs appelés a siéger dans le cadre du college électoral. Ce nombre dépend du nombre de membres de l’organisation en question; chaque organisation désigne au moins un électeur, le nombre d’électeurs supplémentaires dépendant d’un nombre défini de membres. Ainsi, l’organisation regroupant les employeurs désigne un représentant de plus pour dix mille membres, tandis que l’organisation professionnelle des agriculteurs en désigne un pour mille membres, l’organisation des PME, un pour cinq cents; celle des professions libérales ou des organisations a but non lucratif, un pour tous les cent membres.

Chaque organisation d’intéret désigne par ailleurs un ou plusieurs de ses membres comme candidats. Dans le cas ou l’une d’elle désigne plusieurs candidats, les chances de certains sont réduites, dans la mesure ou l’on peut procéder a une répartition des voix.

Les quatre représentants des employeurs sont élus par les chambres de commerce et les associations patronales ayant une dimension nationale.

Les quatre représentants des employés sont élus par un college électoral composé de représentants élus des organisations syndicales représentatives au niveau national, soit de syndicats dont les membres sont considérés par la loi comme représentatifs des travailleurs dans différents domaines.

Le groupe d’intéret des agriculteurs, des PME et des professions libérales est composé de quatre représentants. Chacune des deux dernieres organisations dispose d’un représentant élu par l’organe désigné par les organisations professionnelles des travailleurs de PME, tandis que les agriculteurs en disposent de deux, élus par un organe composé de représentants désignés par les organisations nationales d’agriculteurs.

La désignation des représentants d’activités non commerciales est la plus diversifiée. Non prévue par les constituants, la représentation d’activités non commerciales a cependant été jugée nécessaire lors de l’adoption de la loi sur le Conseil national: l’université et les établissements d’enseignement supérieur disposent d’un représentant, de meme que l’éducation primaire et secondaire, la recherche, la culture et les sports, la santé et la sécurité sociale.

En ce qui concerne l’élection des représentants des intérets locaux, elle s’est déroulée dans un premier temps au scrutin direct. L’organe législatif s’était décidé pour ce mode de scrutin du fait que la réforme des collectivités locales n’avait pas encore été mise en ouvre. Pour cette raison, une élection indirecte semblait inadaptée a cette phase transitoire, puisqu’elle aurait émané d’une organisation de l’administration locale amenée a etre changée pendant la législature du Conseil national, ce qui s’est effectivement produit.

Actuellement, la loi sur le Conseil national stipule que sont élus au niveau local vingt deux membres représentants les intérets locaux. Afin de pouvoir procéder a ces élections, la République de Slovénie a été divisée – aux termes de la loi – en 22 circonscriptions ad hoc. De cette maniere, un représentant au Conseil national est élu dans chacune de ces circonscriptions, qui correspond a une entité existante, du point de vue géographique, historique et de par ses intérets spécifiques.

Dans ce cas également, les membres du Conseil national sont élus par un college électoral spécifique, qui peut et