Réunions précédentes

LISTE DES PARTICIPANTS

COMPTE-RENDUS DES DEBATS

QUESTIONNAIRE SUR LE ROLE DES SENATS EN CE QUI CONCERNE LA QUALITE DE LA LEGISLATION

ETUDE COMPAREE SUR LA PARTICIPATION DES CHAMBRES HAUTES A L'ELABORATION DE LA LOI

LISTE DES PARTICIPANTS

ALLEMAGNE 

·      M. Gernot MITTLER, Ministre d’État, Vice-Président de la Commission des Affaires européennes du Bundesrat

·      Mme Regine GAUTSCHE, Directeur.

   AUTRICHE

·      M. Alfred SCHÖLS, Président du Bundesrat

·      M. Walter LABUDA, Secrétaire général

   BELGIQUE

·      M. Armand DE DECKER, Président du Sénat

·      M. Willy HENRARD, Secrétaire général

·      M. Georges BRION, Greffier adjoint, Directeur général

·      Mme Ann FRÉROTTE, Secrétaire de Cabinet du Président du Sénat

   ESPAGNE

·      Mme Esperanza AGUIRRE GIL de BIEDMA, Présidente du Sénat.

·      M. Regino GARCIA-BADELL ARIAS, Directeur de Cabinet de la Présidente du Sénat

·      Mme Maria Teresa GONZÁLES ESCUDERO, Directrice des Relations interparlementaires

   FRANCE

·      M. Christian PONCELET, Président du Sénat

·      M. Xavier de VILLEPIN, Sénateur, Président de la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces Armées

·      M. Jean-Marie POIRIER, Sénateur, Président du groupe sénatorial d’amitié France-Belgique

·      M. Alain MÉAR, Directeur de Cabinet du Président du Sénat

·      M. Jean LAPORTE,  Directeur du Service des Affaires européennes

·      M. Olivier DELAMARE de BOUTTEVILLE, Conseiller

·      M. Yves MAREK, Conseiller diplomatique

   ITALIE

·      M. Lamberto DINI, Vice-Président du Sénat

·      M. Carlo GUELFI, Vice-Secrétaire général

·      Mme Sara SCRINZI, Fonctionnaire au Service du protocole

   GRAND-DUCHÉ DU LUXEMBOURG (Observateur)

·      M. Marcel SAUBER, Président du Conseil d’État

·      M. Marc BESCH, Secrétaire général

  POLOGNE

·      Mme Jolanta DANIELAK, Vice-Présidente du Sénat

·      Mme Grazyna KASZYNSKA, Fonctionnaire.

  ROUMANIE

·      M. Paul PACURARU, Vice-Président du Sénat

·      Mme Adriana PESCARU, Conseiller

  SLOVÉNIE

·      M. Tone HROVAT, Président du Conseil National

·      Mme Marija DROFENIK,  Secrétaire général

·      Mme Lilijana ZURMAN, Conseiller.

  SUISSE

·      Mme Françoise SAUDAN, Présidente du Conseil des États

·      M. Christoph LANZ, Secrétaire général

  RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

·      M. Petr PITHART, Président du Sénat

·      M. Jan KYSELA, Conseiller, Secrétaire de la Commission de la Constitution

 COMPTE-RENDUS DES DEBATS

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Présidence : M. Armand De Decker, président du Sénat 

Réunion du matin 

M. le président. - Mes chers collègues, je suis particulièrement heureux que le Sénat belge ait aujourd'hui l'honneur de vous accueillir ici, au Palais de la Nation.

Qu'il me soit permis de remercier à nouveau notre collègue, M. Poncelet, président du Sénat français, d'avoir pris l'initiative de créer notre association qui se révèle d'autant plus importante que, dans certains de nos pays, les Hautes Assemblées sont parfois mises en cause.

Si, dès la réunion fondatrice de notre association, j'ai présenté le Sénat de Belgique comme organisateur de cette rencontre, ce n'était pas uniquement parce que je crois avec enthousiasme aux buts statutaires de notre association, mais aussi pour deux raisons précises. Cette année, la Haute Assemblée belge fête son 170ème anniversaire, ce qui la classe parmi l'une des plus anciennes d'Europe. Par ailleurs, la Belgique exerce actuellement la présidence de l'Union européenne et, comme M. Christian Poncelet l'a énoncé de bon droit lors de la réunion fondatrice de notre association, la construction de l'Union européenne nous conduit à comparer nos institutions et nos systèmes législatifs. Cela permet, comme tout échange international, de considérer les choses d'un oeil neuf, d'élargir l'outillage juridique, d'affiner les concepts. En effet, les légistes médiévaux nous apprenaient déjà que personne n'est juriste sans être à la fois comparatiste. Cette exhortation vaut assurément aussi pour les législateurs contemporains. Nous connaissons les plus-values apportées par le bicaméralisme ou bicamérisme. Lors de notre réunion du 6 juin au Palais du Luxembourg, nous en avons étudié une en profondeur, celle de la représentation des collectivités locales. Aujourd'hui, nous nous consacrerons à l'apport du bicamérisme à la plus ancienne de toutes les missions parlementaires, celle de l'élaboration de la loi.

Dans nos démocraties occidentales européennes, on parle depuis des décennies de la crise de la réglementation. Le diagnostic est toujours le même : il y a trop de lois et leur qualité est souvent médiocre.

Le premier aspect de la crise concerne donc la quantité de la législation. Pour se rendre compte de ce qu'on entend par l'inflation actuelle de la législation, il suffit de lire le décret français du 14 frimaire de l'an II, un texte publié en 1794. Ce décret prévoyait que chaque nouvelle loi devait être annoncée dans les communes par roulements de tambour ou sonneries de trompette. En outre, toutes les lois en vigueur doivent être lues une fois tous les dix ans, dans un lieu public de chaque commune. Mes chers collègues, il n'y a sans doute plus aucun parlement qui oserait aujourd'hui soumettre les citoyens à une telle épreuve. Nos codes sont devenus beaucoup trop volumineux et techniques pour cela.

Les causes de l'avalanche législative actuelle sont suffisamment connues. Aujourd'hui, la réglementation vise, non plus tellement à constater le droit, mais plutôt à le modifier, un processus que l'on pourrait résumer par la formule « de la codification à la modification ». Actuellement, on attribue à la législation la faculté de réaliser les changements que l'on s'est délibérément fixés pour objectifs. En plus, l'émergence de l'État-providence et les progrès scientifiques et techniques obligent également les pouvoirs publics à intervenir davantage. L'apparition de législations relatives à l'environnement, aux développements biotechnologiques ou à la protection des consommateurs en est, par exemple, la conséquence.

Nombreux sont ceux qui estiment cependant que l'excès de réglementation pose problème. En effet, qui dit inflation dit aussi dévaluation. Le citoyen ne parvient plus à s'y retrouver dans l'écheveau législatif. Quand la loi bavarde, le citoyen n'y prête qu'une oreille distraite. Pire, le droit n'apparaît plus comme une protection, mais comme une menace. Roman Herzog, l'ancien président de la République fédérale d'Allemagne et brillant juriste, a exprimé son jugement sur la législation actuelle dans une formule à la fois brève et puissante : « des Guten zuviel » - « le trop nuit ».

Le second aspect de ce que j'ai appelé « la crise de la fonction régulatrice » est d'ordre qualitatif. Les lois sont souvent établies dans la hâte et leur qualité rédactionnelle en souffre. Elles se combinent parfois difficilement entre elles, quand elles ne se contredisent pas... Elles sont souvent rédigées en des termes obscurs, trop techniques, dans un langage incompréhensible et inaccessible pour le citoyen qui n'est pas juriste diplômé.

Certaines législations sont modifiées continuellement, sans parler des nombreux errata qui sont publiés ultérieurement. La stabilité de la loi n'est plus garantie. Francis Bacon a écrit que « La certitude est la première dignité de la loi ». Cette vérité de bon sens échappe trop souvent à tous ceux qui président aujourd'hui à la confection des lois.

Enfin, de nombreux textes désuets sont en léthargie sans que l'on songe à les supprimer. Contrairement à la démographie, notre législation est caractérisée par un taux de natalité élevé et un taux de mortalité quasi nul.

Ces deux évolutions - la surproduction législative et le déclin de la qualité de la législation - ont un impact négatif direct sur la qualité de notre état de droit démocratique, car elles conduisent, notamment, à une méconnaissance du droit et à une insécurité juridique.

Il ne fait aucun doute que le système institutionnel qui offre le plus de garanties en termes de qualité de la législation, est celui du bicamérisme. La double lecture d'un texte de loi par deux assemblées distinctes, composées d'élus aux profils différents, assure la meilleure protection du citoyen contre le risque d'arbitraire du gouvernement ou contre les improvisations législatives de circonstance. La navette parlementaire améliore la qualité de la production législative, parce qu'elle assure un plus grand respect du principe du contradictoire, laisse le temps de la maturation et permet à un nombre accru d'avis différents de s'exprimer. Le fait qu'une deuxième chambre puisse analyser un texte de loi d'un regard neuf, sans préjugé ni parti pris, n'est donc pas un luxe.

Il est vrai que le bicamérisme peut, parfois, ralentir le processus décisionnel. C'est une critique typique de notre époque où toute activité humaine est mesurée en termes de productivité. Mais la loi n'est pas et ne peut devenir un produit industriel soumis aux mécanismes de marché. La démocratie demande du temps.

De plus, le bicamérisme, par définition, ouvre la voie à la spécialisation. Il permet qu'une des deux assemblées, moins tributaire des contingences politiques, se consacre à cet engagement prolongé et laborieux que sont la réflexion et le contrôle de la qualité de la législation.

Si la coexistence de deux assemblées insère, à elle seule, la réflexion et la sagesse au coeur du processus législatif, rien n'empêche que les assemblées se munissent de renforts auxiliaires, susceptibles d'assurer un plus grand respect de la qualité de la législation.

Ainsi, la Belgique s'est dotée en 1946 d'un Conseil d'État, ayant la fonction de conseiller juridique du gouvernement et des Chambres législatives. Le Conseil émet des avis, dépourvus de caractère contraignant, sur tous les projets de loi émanant du gouvernement et, facultativement, sur les propositions de loi émanant d'un parlementaire.

Le Sénat de Belgique a cependant, lui aussi, quelques caractéristiques qui lui permettent de se concentrer sur la qualité de la législation. Ces caractéristiques ont trait à la composition, à la procédure législative et à l'organisation interne du Sénat.

Depuis 1922 déjà, certains sénateurs ne sont plus élus directement, mais cooptés. Grâce à la cooptation, le constituant espère privilégier, dans le recrutement du Sénat, le facteur de l'expérience et de la compétence. Je regrette cependant que ce but ne soit pas systématiquement atteint.

La catégorie des sénateurs cooptés a été maintenue lors de la réforme approfondie du Sénat de Belgique en 1993. Désormais, sur les 71 sénateurs, dix sont cooptés.

La réforme de 1993 a fait de la surveillance de la qualité de la législation une des missions principales du Sénat. Cette mission a donné lieu à une procédure législative nouvelle. Jusqu'en 1993, la Belgique avait un système bicaméral classique intégral, en vertu duquel un texte ne pouvait devenir loi que lorsque la Chambre et le Sénat l'avaient adopté. Aujourd'hui, ce bicamérisme pur et intégral ne subsiste que pour une partie de la législation : la Constitution et les lois concernant l'organisation de l'État, les institutions, le pouvoir judiciaire et les traités internationaux qui doivent d'ailleurs être examinés par le Sénat en priorité.

Pour le reste de la législation, on a toutefois élaboré une procédure entièrement nouvelle, qui a été conçue en fonction de la mission du Sénat relative à la qualité de la législation. Dans ces matières, lorsque la Chambre a adopté un projet de loi, il n'est plus transmis automatiquement au Sénat. Le Sénat dispose d'un délai de quinze jours pour l'évoquer. Pour ce faire, il suffit que quinze sénateurs, sur les 71, en fassent la demande, ce qui permet notamment à l'opposition seule d'évoquer une loi, à la suite de quoi le texte est soumis au Sénat. Il peut l'adopter tel quel ou l'amender ou le réécrire, ce qui est déjà arrivé, la Chambre ayant le dernier mot pour ces législations-là. Grâce à cette forme atténuée de bicamérisme, le Sénat ne doit plus se pencher sur tous les projets de loi, mais il peut faire une sélection stricte dans les textes qu'il souhaite examiner.

Lors de cette sélection, le Sénat peut se laisser guider par des critères de qualité. Il peut également fonder sa décision d'évoquer ou non, sur les avis d'un « comité de lecture », à savoir une cellule de fonctionnaires du Sénat qui soumettent les projets de loi adoptés par la Chambre à un examen de qualité sur les plans linguistique - nous sommes dans un pays bilingue et même trilingue -, légistique et juridico-technique. Cette évolution du bicamérisme belge a permis, en outre, à notre Sénat, en faisant un usage judicieux de son droit d'évocation, de remplir davantage un rôle de chambre de réflexion, c'est-à-dire de chambre qui se donne le temps, par rapport à l'actualité, qui relève plus de la Chambre des Représentants, d'analyser les législations fondamentales et les grands problèmes de société, comme par exemple, récemment, les délicates questions de bioéthique. C'est, par définition, le type même de matière qui se traite plus facilement au Sénat qu'à la Chambre des représentants.

Le Sénat a cependant jugé nécessaire de pousser le contrôle de la législation au-delà de la qualité rédactionnelle, de la légistique formelle ou des exigences classiques de sécurité juridique et d'égalité. De nos jours, on attend aussi du législateur qu'il définisse clairement les objectifs de son intervention et qu'il vérifie s'ils ne peuvent pas être atteints par d'autres voies, moins contraignantes que la loi. On attend du législateur qu'il fasse des lois applicables, effectives et efficientes. Bref, on attend de lui qu'il observe les principes de bonne législation, comme le gouvernement est tenu d'observer les principes de bonne administration et le juge, ceux de bonne juridiction.

Dans cette perspective, le Sénat a créé, l'an dernier, un service d'évaluation de la législation en son sein dont le rôle consiste à effectuer une évaluation technique préparatoire de la législation projetée et de la législation existante à la lumière des principes et exigences que j'ai mentionnés. Le service exécute ses tâches à la demande, sous l'instruction et l'autorité du Bureau du Sénat. L'évaluation elle-même, qui implique des choix d'opportunité et, donc, des choix politiques, demeure, bien entendu, la prérogative exclusive des sénateurs et du Sénat. En plus, le service est appelé à alimenter le Sénat avec des analyses de textes révélatrices d'imperfections législatives. À titre d'exemples, je peux citer les rapports annuels établis par le pouvoir judiciaire, les arrêts de la Cour d'arbitrage établissant l'inconstitutionnalité d'une loi ou les arrêts de la Cour de Justice des Communautés européennes ou de la Cour européenne des droits de l'homme. Le service a, enfin, pour mission de déblayer le paysage législatif, de voir si certaines lois ne sont pas désuètes et si l'on ne peut pas dégraisser l'arsenal législatif. Par le biais de la création de ce service, le Sénat belge a conféré désormais un caractère structuré à l'évaluation de la législation et en a fait une mission importante et permanente.

Mes chers collègues, je vous ai esquissé comment le Sénat belge tente d'exploiter les avantages structurels inhérents au bicamérisme pour veiller à la qualité de la législation. Ce travail, il est vrai, est intensif, se déroule loin du champ de vision des caméras et reste peu lucratif d'un point de vue électoral, ce qui préoccupe parfois nos collègues. Mais il est indispensable. En effet, c'est la probité professionnelle des parlementaires même qui l'impose. « Il n'y a pas la moindre comparaison », écrivait le professeur français Esmein, « entre le danger d'avoir une bonne loi en moins et celui d'avoir une mauvaise loi en plus. ». La citation de Descartes, selon laquelle « Quand on manie la loi, il convient de le faire avec une main tremblante » me semble également empreinte de sagesse, et bonne à méditer.

Nous allons poursuivre nos échanges, mes chers collègues, de façon à pouvoir comparer nos expériences respectives en termes de rapport à la démocratie. J'ai souhaité que notre réunion de ce matin se tienne en public, afin de démontrer de manière objective l'intérêt du bicaméralisme dans le domaine législatif. Cet après-midi, nous débattrons de tout sujet que vous souhaiteriez aborder, comme nous en avions créé la tradition lors de notre première réunion, en juin dernier.

Avant de céder la parole au premier intervenant, je voudrais excuser l'absence du nouveau président de la première Chambre des États généraux des Pays-Bas, M. Gerrit Braks. Il aurait beaucoup aimé participer à notre réunion, mais est retenu par les travaux de son assemblée, qui vit aujourd'hui une journée tout à fait particulière. Cela explique d'ailleurs également l'absence des vice-présidents du parlement hollandais.

M. Brian Mulloly, président du Sénat d'Irlande, nous demande aussi d'excuser son absence. Dans le courrier qu'il nous a adressé, il manifeste tout son intérêt pour notre institution, ce qui constitue un fait nouveau, ainsi que son regret de ne pas pouvoir participer à nos travaux. Il est donc probable que nos collègues irlandais soient parmi nous lors de notre prochaine réunion, qui se tiendra en Slovénie.

M. Gernot Mittler, ministre d'État, vice-président de la commission des Affaires européennes du Bundesrat allemand. - Tout d'abord, monsieur le président, permettez-moi, au nom du président du Bundesrat, qui est aussi, à présent, le bourgmestre de Berlin, de vous remercier très sincèrement pour votre invitation. Notre président, qui prendra ses nouvelles fonctions au début du mois prochain, vit une période de grande activité au Sénat. Il regrette beaucoup d'être dans l'impossibilité, pour les raisons précitées, de participer personnellement à nos travaux.

Je me réjouis pour ma part d'avoir, une nouvelle fois, le plaisir et l'honneur de représenter le président du Bundesrat.

Le thème dont nous traitons aujourd'hui revêt une très grande importance. Il doit, à juste titre, préoccuper tous ceux qui oeuvrent à l'élaboration et à l'application des lois.

La vie en société est déterminée par les règles qu'elle se fixe elle-même. La complexité toujours croissante de la vie, que ce soit en société ou celle des individus proprement dits, les interdépendances internationales et l'intégration dans l'Union européenne nous confrontent, en tant que législateurs, à de nouveaux défis.

Pour cette raison, il est de plus en plus important que nous nous penchions sur la qualité de nos lois et de nos règlements et que nous envisagions la possibilité de les améliorer dans les États membres de l'Union européenne où les législateurs doivent souvent se contenter de transposer le prescrit d'une directive européenne en droit national. Il faut toutefois prendre en compte la manière dont ces législations peuvent avoir une influence sur la qualité du travail législatif.

Permettez-moi de vous exposer brièvement le fonctionnement du Bundesrat et l'attention qu'il accorde à la qualité de la législation. L'article 15 de notre Constitution dispose que, par le biais du Bundesrat, les Länder participent à l'élaboration des lois et à la discussion des directives européennes. En 1949, nous avons opté pour le principe parlementaire fédéral. En effet, outre la division habituelle, il s'agissait d'avoir un autre type de répartition du pouvoir afin d'éviter tout abus. Sans négliger les compétences importantes des Länder, la législation est surtout prise en compte par le Bund.

Cependant, fondamentalement, l'application des lois est une compétence des Länder. Le Bundesrat qui constitue le lien entre le Bund et les Länder est un organe du Bund. Il se compose de représentants des Länder. C'est un organe du législatif, mais il se compose de représentants de l'exécutif des Länder car seuls les ministres-présidents des Länder, les bourgmestres et les sénateurs peuvent faire partie du premier organe. C'est ainsi que le Bundesrat, en fonction de sa structure, de son organisation et de ses tâches, par comparaison aux autres chambres, est absolument unique et s'explique par la tradition allemande. En effet, la Constitution de l'Assemblée de Francfort de 1848 voulait créer un Reich sur une base démocratique et prévoyait une maison des États.

Mais revenons à la situation actuelle. Le Bundesrat peut avoir une très grande influence sur le Bund. C'est la deuxième chambre législative. Conformément à notre loi fondamentale, le Bundestag est l'organe législatif au sens propre du terme. La loi fondamentale stipule que le Bundestag adopte les lois tandis que le Bundesrat participe à leur élaboration. Le Bundestag exprime la volonté des personnes tandis que le Bundesrat met en exergue la volonté des Länder. Le Bundesrat n'a pas la même valeur que le Bundestag, mais en raison des droits de participation, il est tout aussi important, au niveau de l'élaboration des lois.

Outre le droit d'initiative, à savoir proposer des lois auprès du Bundestag, sa tâche consiste principalement à contrôler les projets de loi. Le Bundesrat est le premier à pouvoir intervenir dans les discussions parlementaires. Il peut s'expliquer sur les propositions, ce qu'il fait sans aucune exception. Les représentants des Länder ont la possibilité, à un stade précoce, de prendre en compte les projets de loi du gouvernement fédéral et de proposer des amendements. Le Bundestag et le gouvernement doivent tenir compte du point de vue des Länder pour la suite de la procédure.

C'est ici qu'interviennent le contrôle de la qualité et, également, dans les délibérations, les expériences faites par les différentes administrations des Länder dans l'application des lois. La fonction de contrôle du Bundesrat dans le système fédéral devient dès lors très claire. Étant donné que les exécutifs des Länder sont proches de la pratique et des citoyens, il va de soi que le contrôle des textes de lois en ce qui concerne la qualité générale et la facilité d'application incombe particulièrement au Bundesrat. La position du Bundesrat ne lie pas encore le gouvernement fédéral et le Bundestag à ce stade du processus législatif. Cependant, ses points de vue ne peuvent être ignorés car ils sont un signal important, indiquant quel sera le dernier mot du Bundesrat lors des stades ultérieurs de la procédure. Le gouvernement fédéral énonce son point de vue sur la prise de position du Bundesrat par écrit dans un contre-avis. Le projet de loi, l'avis et le contre-avis sont ensuite soumis au Bundestag.

Le rôle du Bundesrat ne se limite pas au contrôle, au niveau de l'expérience administrative. Bien souvent, il se prononce sur des questions constitutionnelles. Ainsi, par exemple, il s'assure que le Bund dispose bien de la compétence législative pour les matières à régler et que l'on ne porte pas atteinte au droit originel des Länder, que la répartition des compétences prévue dans la Constitution entre le Bund et les Länder est respectée ou que les droits fondamentaux des citoyens ne sont pas mis en péril. L'incidence d'une initiative législative sur les finances des Länder peut aussi donner lieu à des propositions de modification.

Toutes les décisions législatives prises par le Bundestag doivent être soumises au Bundesrat. Celui-ci, s'il n'est pas d'accord, peut saisir le Comité de médiation. Il s'agit d'un comité prévu dans la Constitution et qui est constitué par un nombre égal de membres du Bundesrat et du Bundestag. Chaque Land y dispose d'une voix. Sa mission est de trouver une solution de compromis au cas où un projet de loi est contesté. Ce compromis doit pouvoir rassembler une majorité au Bundestag et au Bundesrat. S'il s'agit d'une loi où les intérêts des Länder sont particulièrement affectés et pour laquelle leur accord est indispensable sous l'angle de l'efficacité, cette loi ne peut jamais entrer en vigueur si le Bundesrat n'est pas d'accord, ce qui démontre le rôle très important que le Bundesrat joue en matière législative.

Permettez-moi de dire encore un mot du rôle du Bundesrat pour les questions européennes. Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire, notre droit national, en raison de l'intégration croissante de l'Union européenne, est de plus en plus influencé par les réflexions et les dispositions prises à Bruxelles. C'est le Conseil des ministres qui prend les décisions à ce niveau. Il est prévu que le gouvernement fédéral informe les Länder largement et au stade le plus précoce possible sur tous les projets de l'Union européenne. Le Bundesrat peut ainsi, après délibération en commission, faire connaître son avis. Lorsque les règles de droit européen concernent des questions relevant des compétences législatives des Länder ou concernent l'organisation de leur autorité et leur procédure administrative, le point de vue du Bundesrat est prépondérant. Cela signifie que la Constitution confère au Bundesrat le droit de prendre la décision finale.

Cela signifie que, fondamentalement, le Bundesrat a le dernier mot concernant la détermination de l'avis qui sera émis par l'Allemagne au Conseil des ministres. Bien entendu, il a pour obligation de tenir compte des intérêts de l'ensemble du Bund. En l'absence de concordance des points de vue entre le Bundesrat et le Bundestag, c'est le Bundesrat qui a le dernier mot, dès lors que la décision soit prise à la majorité des deux tiers.

J'ai essayé de vous expliquer le rôle du Bundesrat. Je suis convaincu que, sur le plan national comme sur le plan de l'Union européenne, nous nous pencherons encore longtemps sur ce thème. Vu l'accroissement de l'intégration européenne, il faudra également que nous nous penchions sur nos procédures, nos méthodes de travail et notre collaboration. Nous devons y réfléchir de manière intensive. Pour cette raison, une réunion de ce genre, où nous pouvons procéder à des échanges sur des systèmes très différents les uns des autres, revêt une très grande importance.

M. le président. - Je vous remercie, monsieur Mittler, de cette communication qui souligne bien l'apport du bicaméralisme dans un système fédéral. Il est particulièrement intéressant de voir comment vous avez trouvé des techniques de compromis entre le Bundestag et le Bundesrat. Le fait qu'en Allemagne, les Länder soient associés, très tôt dans le processus, à l'élaboration des normes européennes, me paraît fort enrichissant.

M. Alfred Schöls, président du Bundesrat autrichien. - Permettez-moi de vous remercier, monsieur le président, de nous avoir invités, nous, représentants de la deuxième chambre, et de nous donner ainsi la possibilité de participer à cet échange d'expériences, à une époque où se pose précisément, sur le plan européen, la question des finances, des endettements de l'État et de la possibilité de réaliser des économies.

Ce ne sont pas uniquement les populistes qui veulent économiser de l'argent dans certaines circonstances. Il faut examiner les questions sous différents angles. Dans mon pays - mais je pense que d'autres vivent cela dans leurs pays respectifs - la question est souvent posée sous l'angle financier. Certains se posent la question du « luxe » d'un système bicaméral. L'intervenant précédent, qui représente l'Allemagne, a mis en exergue l'importance de l'Union européenne et du rôle qu'y jouent nos organes respectifs. Il est dès lors très important que nous, représentants de la deuxième chambre, nous puissions nous rencontrer de façon à mettre au point des stratégies communes à dimension européenne. Nous ne pouvons commettre l'erreur de nous pencher uniquement sur nos propres questions en ignorant ce qui se passe au-delà des barrières de notre propre jardin.

Je suis très heureux qu'une telle conférence ait pu avoir lieu. Dans mon intervention, je mettrai bien entendu en avant la spécificité autrichienne. Je voudrais me pencher sur les questions qui nous ont été soumises avant la réunion.

Le Bundesrat autrichien, dans sa forme actuelle, ne possède pas la tradition d'autres sénats ou du Bundesrat allemand. En Autriche, après la guerre et après 1954, nous avons essayé de recréer un système bicaméral qui, dès le début, a connu des problèmes. Nous savions que tout le monde ne serait pas satisfait. À maintes reprises, notre président a critiqué le Bundesrat autrichien. Cependant, personne ne met en doute la qualité de la législation autrichienne et le Bundesrat y a contribué dans une large mesure.

Le Bundesrat accomplit également des tâches pour les Länder. On veut ainsi s'assurer que les Länder qui possèdent leur propre législation puissent rester autonomes et qu'il ne soit pas nécessaire de procéder à des modifications de la Constitution qui déboucheraient sur la création d'un organe central.

Le Bundesrat est un organe du Bund. Ses membres sont nommés par les parlements régionaux. La durée de leur mandat est comprise entre quatre et six ans. La Constitution de notre pays prévoit également que la présidence du Bundesrat change tous les six mois ; la rotation se fait par ordre alphabétique. Ainsi, c'est le Länd de Basse Autriche qui assure la présidence et c'est un représentant de Haute Autriche qui sera le prochain président. Les membres du Bundesrat bénéficient de l'immunité. Ils peuvent également intervenir contre toutes les lois adoptées par le Bund, à l'exception des lois budgétaires. Nous disposons donc d'un droit de veto. Lorsque nous l'utilisons, la première chambre doit se pencher à nouveau sur la question. Le Bundesrat ne peut cependant utiliser ce droit que contre l'ensemble des lois. Les décisions prises par le Conseil national ne sauraient être modifiées. Ainsi donc, le Bundesrat a une certaine influence sur la qualité de la législation et il doit contrôler le principe de subsidiarité.

Il va de soi que nous, parlementaires, sommes très préoccupés par la qualité de la législation. C'est pourquoi les présidents des trois fractions représentées au Bundesrat ont déposé une initiative au Conseil national - nous possédons ce droit d'initiative - dans le but de collaborer au processus législatif lors des négociations pour le Conseil national. Nous ne voulons donc pas intervenir lorsque la procédure est terminée au Conseil national mais bien dès le départ.

Le Bundesrat devrait avoir la possibilité de donner son avis et de le justifier. Avec le veto, lorsque la décision sera prise par le Conseil national, nous disposerons d'un instrument très important. Mais cela nécessite une modification de la Constitution et du règlement d'ordre intérieur du Conseil national. Pour le moment, des négociations ont lieu afin que ce point de vue soit pris en considération.

Monsieur le président, au début de la conférence, vous avez prononcé des paroles importantes. Nous nous trouvons dans un milieu de praticiens et nous vivons la situation que connaissent beaucoup d'autres sénats. En effet, personne ne veut un renforcement de la position de l'autre. Je crois que tous les groupes représentés au Bundesrat autrichien ont une tâche. Nous devons convaincre le gouvernement, indépendamment de sa composition, ainsi que les collègues de la première chambre. Il s'agit ici de la qualité de la législation. C'est une route longue et difficile et j'espère que lors d'une prochaine conférence, le représentant autrichien pourra signaler qu'une avancée importante a eu lieu.

M. le président. - Merci, monsieur le président Schöls, pour votre exposé, qui clarifie le rôle que doit jouer le Bundesrat pour veiller à ce que les Länder conservent leur autonomie.

J'ai, certes, compris que vous aviez le droit de veto par rapport aux législations votées par l'autre chambre, mais je n'ai pas compris si vous aviez ou non le droit d'amender directement vous-même les textes adoptés par l'autre chambre.

Par ailleurs, je m'inquiète quelque peu que votre présidence personnelle ne soit que de six mois, ce qui franchement rend votre situation fort peu confortable.

Mme Esperanza Aguirre Gil de Biedma, présidente du Sénat espagnol. - Je tiens à remercier vivement le président De Decker de son invitation à participer à cette deuxième réunion de l'Association des sénats d'Europe.

Avant d'aborder le thème du débat proposé pour cette deuxième réunion, je souhaiterais formuler une petite remarque concernant les aspects affectant fortement notre liberté et la défense de nos valeurs fondamentales.

Le 31 mai de cette année, j'ai eu l'honneur de présider une délégation du Sénat espagnol rendant visite au Sénat de Belgique. Ce dernier a approuvé une très importante déclaration considérant que la violence et la terreur de l'État vont à l'encontre des valeurs politiques de l'Union européenne. Cette résolution, qui demandait d'ailleurs au gouvernement belge de persévérer dans la politique de condamnation et de refus de compromission avec les groupes extrémistes usant de la violence comme moyen politique, est pour nous transcendantal et exemplaire. Cette chambre a décidé cela bien avant le 11 septembre.

Monsieur le président, nous avons beaucoup apprécié cette attitude en Espagne et j'aimerais réitérer devant cette association mes profonds remerciements pour la sensibilité de la chambre que vous présidez face aux attaques terroristes en Espagne.

Nous pensons qu'il n'y a ni bons ni mauvais terroristes. Le terrorisme en tant que moyen d'obtention de résultats politiques est toujours condamnable. Vous l'avez proclamé de façon explicite et solennelle dans ce Sénat à l'initiative du sénateur Paul Galand du parti Écolo, et approuvé par 51 votes favorables et cinq abstentions. Je tiens à le souligner car cela a eu lieu bien avant que nous puissions imaginer l'horreur et la souffrance que des fanatiques allaient infliger à la Ville de New York et à celle de Washington.

Je ferai à présent quelques commentaires sur le sujet du débat proposé pour cette réunion. Selon notre Constitution, les cortes generales représentent le peuple espagnol et se composent du congrès des députés et du Sénat. En outre, elles exercent le pouvoir législatif de l'État, approuvent le budget et contrôlent le gouvernement.

Selon l'article 69, le Sénat est la chambre de représentation territoriale, mais il est aussi une chambre de nature parlementaire doté du pouvoir législatif. Bien que le Congrès des députés et le Sénat partagent le pouvoir législatif, ils le font dans des conditions différentes. Le Sénat est une seconde chambre. En tant que telle et conformément à notre Constitution, dès qu'une proposition ou un projet de loi a été approuvé par le Congrès, qui est la première chambre, son président - dans ce cas-ci, la présidente - doit en rendre compte au président du Sénat - dans ce cas-ci également une présidente - qui se charge de soumettre cette initiative à la délibération de la Chambre. La procédure législative au sein du Sénat suit un cheminement très similaire à celui de la Chambre, mais avec un certain nombre de particularités.

La première est la rigidité des délais. Selon notre Constitution, le délai maximum au Sénat est de deux mois pour exercer la fonction législative. Nous avons le droit d'amendement. Ce délai peut être réduit à 20 jours en cas d'application d'une procédure d'urgence. Ce délai est donc déterminé, et on ne peut nous accuser d'adapter le délai à la législation car le maximum est de deux mois et le minimum est de 20 jours.

La seconde caractéristique est ce que nous pourrions appeler la concordance et le consensus comme élément inspirateur. Je sais, chers collègues, que vous pensez que le consensus n'est pas toujours une garantie de qualité de la législation. C'est exact, mais il est aussi vrai que l'intervention du Sénat répond à la volonté de faire en sorte que le résultat final se rapproche le plus possible de l'unanimité. En ce sens, nous recherchons les terrains d'entente, spécialement par la présentation d'amendements de conciliation. Ces derniers doivent être signés par quatre groupes de la Chambre qui représentent au moins la majorité absolue. Tant en commission qu'en séance plénière, on recherche le consensus. Cette particularité nous conduit à une nouvelle caractéristique importante de la procédure législative au Sénat, à savoir l'intention d'amélioration technique de la législation.

Cette amélioration de la qualité constitue l'un des objectif des parlements, plus particulièrement des Sénats qui, en règle générale, examinent les textes législatifs en deuxième lieu, dans un contexte de moindre confrontation politique et en dehors de grand conflit médiatique. Le Sénat est davantage une chambre de réflexion.

En outre, le Sénat espagnol est conscient de la nécessité de rechercher des procédures parlementaires tendant à satisfaire aux exigences de qualité de la législation européenne. Il est donc indispensable d'encourager la mise en oeuvre d'instruments d'échange d'informations législatives entre nos parlements, cela par le biais des nouvelles technologies.

Traditionnellement, le système espagnol a toujours été un fidèle défenseur du bicaméralisme. Comme le Sénat belge, nous sommes des bicaméralistes traditionnels. Mais nous sommes la seconde chambre et cela ne réduit pas la fonction du Sénat dans le système constitutionnel espagnol parce que nous détenons nos propres pouvoirs. Le Sénat est la chambre de la représentation territoriale mais il intervient également dans la procédure législative.

L'avantage de diviser le législatif en deux chambres réside dans le fait que la seconde chambre peut jouer le rôle d'organe de réflexion et de perfectionnement des projets législatifs de la première.

Permettez-moi, chers collègues, de conclure cette intervention en louant l'initiative prise par le Sénat du Royaume de Belgique et par le président De Decker. En effet, cette réunion nous offre la possibilité d'affirmer l'importance de la deuxième chambre en Europe pour l'amélioration de la qualité des lois.

M. le président. - Je vous remercie, madame le présidente, pour cette communication. Je vous remercie également d'avoir eu la gentillesse de rappeler l'initiative qu'avait prise le Sénat belge, à travers son sénateur Paul Galand, de faire adopter, en mai dernier, une résolution condamnant le terrorisme en tant qu'action pseudo-politique.

La solidarité entre nos États à l'égard de pays qui, comme le vôtre, souffrent d'un terrorisme sauvage et aveugle - et j'allais ajouter criminel, voire imbécile - doit être totale. Les événements qui ont suivi démontrent encore plus combien cette solidarité doit être grande et absolue.

Lors de notre réunion de cet après-midi - lorsque chacun aura eu l'occasion d'intervenir sur le sujet que nous avons mis à l'ordre du jour - je vous propose que nous ayons un échange de vues sur cette matière essentielle de notre solidarité avec les pays qui subissent le terrorisme et de notre combat contre le terrorisme. Traditionnellement, nous parlons de sujets d'intérêt européen, en voilà un parmi d'autres que nous pourrions évoquer tout à l'heure.

Merci encore, madame Aguirre, pour votre exposé sur le rôle de votre Sénat qui est, dans votre pays, la chambre de représentation territoriale, dans le cadre de son rôle de chambre de réflexion et de perfectionnement de la législation.

Je vais maintenant donner la parole à notre président fondateur, M. Christian Poncelet, que je félicite tout d'abord pour sa réélection à la présidence du Sénat il y a quelques semaines. Nous sommes heureux de l'accueillir et de lui dire combien nous lui sommes reconnaissants d'avoir eu la bonne idée de nous « créer ».

M. Christian Poncelet, président du Sénat français. - Monsieur le président, je voudrais tout d'abord vous remercier des propos aimables que vous avez prononcés à mon intention au moment de l'ouverture de nos travaux - j'y ai été sensible - et m'associer à la déclaration que vous venez de faire en écho à la déclaration de notre collègue et amie, Mme la présidente du Sénat d'Espagne, concernant le terrorisme. Je souscris totalement à ce que vous avez dit et je vous accompagne dans votre démarche.

Chers amis, madame la présidente, messieurs les présidents, d'emblée je voudrais vous dire, mes chers collègues, combien il m'est agréable de vous retrouver ici, à Bruxelles, pour cette nouvelle réunion de notre club, l'Association des sénats d'Europe qui est à présent une réalité.

Le mérite de ces sympathiques retrouvailles revient à notre ami Armand De Decker qui s'est courageusement porté volontaire pour assumer la relève de nos « réunions parisiennes » - il était nécessaire de nous décentraliser !

Qu'il soit chaleureusement remercié pour la qualité, l'efficacité et la générosité de son accueil.

Qu'il soit vivement félicité aussi pour la pertinence du thème inscrit à l'ordre du jour de cette deuxième réunion de notre association, à savoir les deuxièmes chambres, facteurs d'amélioration de la qualité de la législation. La pertinence de ce thème est évidente lorsque l'on se souvient que nos travaux, lors du Forum des sénats du monde que j'avais réuni à Paris le 14 mars 2000, avaient fait apparaître que l'un des traits principaux du patrimoine commun de nos deuxièmes chambres, au-delà de nos différences de nature, de configuration et de compétences, résidait précisément dans cet apport décisif à la qualité de la coproduction législative que constitue la garantie d'un double regard sur la loi. Ce que je viens d'entendre vient précisément le confirmer.

Une preuve a contrario de cette assertion nous est fournie par l'exemple des pays monocaméraux. En effet, pour retrouver cette fonction essentielle de cette nouvelle délibération dans le mécanisme de confection de la norme législative, ces démocraties unidimensionnelles n'hésitent pas à instaurer une navette entre deux commissions instituées en leur sein ou à obliger leur assemblée unique à délibérer, à nouveau, sur un texte au terme d'un certain délai de réflexion. On se rend compte qu'une deuxième analyse de la loi est nécessaire.

Enfin, une dernière preuve de la pertinence de notre thème d'aujourd'hui réside, si besoin en était, dans la vitalité du phénomène actuel de floraison de sénats à la surface du globe, dont le premier moteur est, sans conteste, pour les uns et pour les autres, la recherche d'une efficience législative accrue : mieux faire la loi.

C'est ainsi que tout récemment, le 7 novembre dernier, le président tunisien, M. Ben Ali, a annoncé la création d'une deuxième chambre dans son pays avec, pour seul motif, et je le cite, « l'enrichissement de la fonction législative et de la vie politique en général ». C'est certainement, et nous ne pouvons que nous en féliciter, l'amorce d'une démocratisation accrue.

Le décor étant planté, il m'appartient d'entrer dans le vif du sujet et de traiter de l'apport du Sénat français à l'amélioration de la qualité de la législation : comment opère-t-on chez nous ?

Certes, le souci de la qualité de la législation n'a pas joué un rôle déterminant dans l'instauration du bicamérisme en France, il y a plus de deux siècles.

Ce n'était pas la motivation essentielle. Il s'agissait avant tout, avec l'instauration d'une seconde chambre, de mettre un terme aux excès commis par une chambre unique, la Convention, qui avait fait régner la Terreur. Ce n'est qu'ensuite, mais très vite, que le bicamérisme est apparu comme un gage d'efficacité démocratique par, notamment, sa fonction d'amélioration de la production législative.

Il m'appartient donc de vous dire comment le Sénat de la République française, le Sénat d'aujourd'hui, le Sénat de l'an 2001, contribue effectivement et efficacement à l'amélioration de la législation française. Cet exercice sera facilité par le document sur la participation des chambres hautes à l'élaboration de la loi, réalisé dans la perspective de cette réunion par le service des affaires européennes du Sénat français. En effet, ce tableau comparatif des Sénats d'Europe souligne la place originale que tient le Sénat français dans la galaxie des secondes chambres. Il se situe entre, d'une part, le Sénat italien, élu au suffrage universel direct, qui détient des pouvoirs équivalents à la Chambre des députés, et, d'autre part, le Bundesrat allemand, représentant direct des Länder, qui dispose d'une compétence d'attribution.

La Constitution de 1958 assigne au Sénat une double mission spécifique : représenter les collectivités territoriales et représenter les Français à l'étranger, lesquels concourent bien souvent à un travail bénéfique pour l'économie française. Ces missions particulières constituent un double bonus constitutionnel qui se surajoute à la vocation première du Sénat, qui est celle d'une assemblée parlementaire à part entière. À ce titre, le Sénat apparaît comme un législateur de plein exercice et, plus encore, comme un bon serviteur de la loi.

Législateur de plein exercice, le Sénat dispose, à l'instar de l'Assemblée nationale, d'une compétence législative générale qui ne se limite pas aux questions des collectivités locales ni aux problèmes intéressant plus particulièrement les Français à l'étranger. Il est compétent pour tous les textes. Les pouvoirs du Sénat varient en fonction des différentes catégories de lois : lois constitutionnelles, lois organiques, lois ordinaires. Pour les lois constitutionnelles, c'est-à-dire les révisions des lois fondamentales, le Sénat est l'égal de l'Assemblée nationale. En effet, le projet ou la proposition de révision doit être voté par les deux assemblées en termes identiques avant d'être approuvé par référendum ou par le Parlement réuni en Congrès à Versailles. À cet égard, le Sénat fait un usage très raisonnable de son droit de veto. Il n'a en fait empêché qu'un seul projet de révision, en août 1984, sur l'extension du champ du référendum au domaine des libertés publiques car cette extension aurait eu pour conséquence indirecte de contourner le contrôle de constitutionnalité exercé par le Conseil constitutionnel. D'une manière générale, le Sénat a toujours cherché à maintenir le fil du dialogue avec l'Assemblée nationale, surtout pour les différentes révisions nécessitées par l'approfondissement de la construction européenne.

La construction européenne nous oblige à nous adapter et, par conséquent, à modifier certaines dispositions de la loi fondamentale.

En l'occurrence, c'est le Sénat qui a obtenu, en 1992, que soit introduite dans la Constitution la faculté, pour les deux assemblées, de voter des résolutions sur les projets ou propositions d'actes communautaires comportant des dispositions d'ordre législatif. C'est un exemple du bon usage de l'arme de dissuasion que représente le droit de veto du Sénat en matière constitutionnelle.

Enfin, il faut relever un point trop souvent ignoré : le Sénat a approuvé l'introduction dans la Constitution de la parité hommes-femmes dans la vie politique. À preuve, quoi que l'on ait pu dire ou écrire à ce sujet, le texte définitif de la révision résulte de la rédaction retenue par le Sénat en deuxième lecture. C'est le Sénat qui a modifié le texte initial, qui l'a amendé, complété. C'est ce texte qui a été soumis, en congrès, au parlement réuni à Versailles.

Pour les lois organiques, qui s'apparentent à des décrets d'application de la Constitution, le bicaméralisme est également mieux équilibré. Lorsque ces lois organiques ne concernent pas spécifiquement le Sénat, elles sont soumises à la procédure législative de droit commun, avec ses errements éventuels : la déclaration d'urgence, la réunion d'une commission mixte paritaire et, le cas échéant, le « dernier mot » de l'assemblée nationale. La commission mixte paritaire réunit, je le rappelle, sept sénateurs et sept députés, qui tentent de trouver un terrain d'entente pour la construction de la loi. Toutefois, en cas de désaccord entre les deux assemblées, le texte ne peut être adopté, en dernière lecture, par l'Assemblée nationale qu'à la majorité absolue de ses membres.

Le bicamérisme devient, en revanche, égalitaire pour « les lois organiques relatives au Sénat », qui doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées, sans possibilité de « dernier mot » de l'Assemblée nationale.

Pour les lois ordinaires, la Constitution loge l'Assemblée nationale et le Sénat à la même enseigne. C'est ainsi que l'article 34 de la loi fondamentale dispose, dans son premier alinéa, que « la loi est votée par le parlement », c'est-à-dire par l'Assemblée nationale et le Sénat, qui constituent les deux branches.

Bien plus, l'article 45 de la Constitution précise que « tout projet ou proposition de loi est examiné(e) successivement dans les deux assemblées du parlement en vue de l'adoption d'un texte identique. »

On peut déduire de cette rédaction que, pour le constituant de 1958, la poursuite de la navette - parfois longue - jusqu'à la réalisation d'un accord entre les deux assemblées représentait la procédure normale d'adoption de la loi.

En conséquence, la « procédure abrégée », avec la réunion, à la demande du gouvernement, d'une commission mixte paritaire et, en cas d'échec de cette commission, le dernier mot donné à l'Assemblée nationale, ne devait revêtir qu'un caractère exceptionnel.

Mais force est de constater que la pratique en a décidé autrement : l'exception est devenue plus fréquente, en raison de l'empressement des gouvernements, toutes tendances politiques confondues, à faire adopter leurs textes le plus rapidement possible. En définitive, le bicamérisme à la française est égalitaire... tant que le gouvernement n'en décide pas autrement.

Il ne faut toutefois pas exagérer cette tendance. En effet, les statistiques font apparaître que, sur tout le stock des lois, hors conventions internationales, adoptées depuis 1959, le dernier mot n'a été donné à l'Assemblée nationale que dans 13% des cas, pour un total de 2.800 lois. Le vote des lois par les deux assemblées demeure donc le principe et le « dernier mot », l'exception, en raison, bien sûr, de l'attitude raisonnable du législateur.

Sur une longue période, le bicamérisme à la française peut être raisonnablement qualifié de « bicamérisme équilibré » ou de « bicamérisme souple ».

Lors de leur examen par les assemblées, les textes sont discutés, article par article : chaque sénateur, au même titre que chaque député, peut présenter des amendements destinés à améliorer, compléter, voire à supprimer les dispositions du texte en discussion. Bon an, mal an, le Sénat examine chaque année plus de 5.000 amendements.

Le taux de reprise des amendements sénatoriaux par l'Assemblée nationale - et le gouvernement -, qui apparaît comme l'un des indicateurs principaux des apports du Sénat et de la bonne santé du bicamérisme, varie, selon les circonstances, entre 45% et 90%.

Les initiatives sénatoriales ne se limitent pas à l'amélioration ou à l'enrichissement des textes gouvernementaux, c'est-à-dire des projets de loi. Les sénateurs disposent, en outre, comme les députés, de l'initiative des lois, c'est-à-dire du pouvoir de déposer des propositions de loi. Cette faculté ne reste pas lettre morte et le Sénat en fait un usage régulier, surtout depuis l'instauration des séances mensuelles réservées au Parlement pour déposer ses propositions ou discuter de différentes questions. Ces séances sont appelées familièrement « fenêtres » ou « niches » parlementaires. C'est ainsi que l'on peut recenser 29 lois d'origine sénatoriale depuis 1995.

D'une manière générale, une loi sur dix a pour origine une proposition de loi sénatoriale.

Pour l'essentiel, les lois d'inspiration sénatoriale tentent de répondre aux préoccupations quotidiennes des Françaises et des Français dans des matières qui se heurtent aux résistances ou à l'inertie des ministères. Quelques exemples de lois sénatoriales illustrent cette assertion : l'introduction du bracelet électronique comme substitut aux courtes peines d'emprisonnement ou à la détention provisoire, l'organisation de la veille sanitaire en matière d'aliments, la prévention du phénomène sectaire, la légalisation des soins palliatifs, l'institution de la première prestation dépendance, la réforme de la prestation compensatoire en matière de divorce, la redéfinition de la responsabilité pénale des décideurs publics - les élus - ou privés, pour les délits non intentionnels...

Loin d'être conservateur, le Sénat joue bien souvent un rôle d'avant-garde, un rôle d'incubateur et d'accélérateur de réformes. D'une manière générale, et comme l'avait remarqué l'un de mes illustres prédécesseurs, Jules Ferry, le Sénat « n'est point l'ennemi des nouveautés généreuses, ni des initiatives hardies. Il demande seulement qu'on les étudie mieux. »

C'est ainsi qu'à l'exception du PACS, auquel il préférait une légalisation du concubinage « tous azimuts », si j'ose dire, le Sénat a adopté toutes les grandes lois de société, celles qui précèdent ou accompagnent l'évolution des moeurs, comme le vote à 18 ans, la réforme du divorce, l'égalité des époux, l'interruption volontaire de grossesse, la contraception d'urgence, l'abolition de la peine de mort et la parité hommes-femmes en politique.

Le Sénat n'est donc pas une chambre d'opposition systématique : il apporte une contribution positive à la confection de la loi. Législateur de plein exercice et assemblée parlementaire à part entière, le Sénat est également un bon serviteur de la loi.

Au-delà des clichés que véhiculent parfois certains médias, le Sénat jouit en effet d'une image positive d'orfèvre législatif. Plusieurs facteurs expliquent cette réputation que je qualifierai de justifiée.

En premier lieu la proximité des sénateurs qui, élus au suffrage universel indirect par les élus locaux - les maires, les conseillers municipaux, les députés, les conseillers généraux et les conseillers régionaux -, sont au plus près des réalités de la vie locale et entretiennent une certaine distanciation par rapport aux circonstances et aux contingences politiques du moment.

C'est si vrai que, chez nous, un candidat au Sénat ne peut pas être, comme on le dit couramment, parachuté, désigné dans un département par les formations politiques. Il faut qu'il soit enraciné dans le terroir, qu'il connaisse les gens du terroir pour pouvoir appréhender leurs difficultés, leur situation et bien légiférer. Ce n'est pas le cas pour les députés.

Proche des réalités mais éloigné de l'écume des jours, le Sénat est une assemblée permanente qui dispose de la stabilité, gage de sérénité. Le Sénat français exerce à l'évidence une fonction modératrice inscrite dans la durée.

En second lieu, le travail en commission qui, davantage qu'à l'Assemblée nationale, représente chez nous un élément constitutif de la culture institutionnelle du Sénat. Chaque texte fait l'objet, en commission, d'un examen particulièrement minutieux, souvent précédé d'auditions diverses et de multiples investigations.

Bien faire la loi, c'est aussi la rendre plus intelligible et plus accessible à nos concitoyens qui sont censés ne pas l'ignorer. Telle est la raison pour laquelle le Sénat s'est investi, avec une foi de bénédictin, dans le processus de codification de nos lois.

Bien faire la loi, la rendre accessible mais aussi veiller à son application. À cet égard, le Sénat assure un suivi attentif des lois en surveillant avec vigilance la sortie des décrets d'application qui pourraient éventuellement déformer l'intention initiale.

Bien faire la loi, la rendre accessible, veiller à son application mais, enfin et surtout, évaluer ses effets. Pour ne pas lasser votre attention, je ne développerai pas ces trois points. Je répondrai aux questions qui pourraient éventuellement être posées à ce sujet.

Telle est, monsieur le président, mes chers collègues, mes chers amis, ma modeste contribution au thème qui nous réunit fort opportunément aujourd'hui. Il faut discuter de ces sujets, surtout si, comme cela commence maintenant à être admis, il faudra, un jour ou l'autre, envisager la construction d'un Sénat européen.

À l'évidence, la loi est un acte trop important pour être confié à une seule assemblée. Mais une bonne loi, c'est aussi un texte qui prend en compte les aspirations réelles de la société. Pour ce faire, il est nécessaire de mieux connaître ces aspirations car les citoyens doivent se reconnaître dans l'oeuvre législative de leurs représentants.

Le Parlement peut y parvenir avec un recours croissant aux nouvelles technologies de l'information qui permettra, en multipliant les contacts entre les citoyens et leurs représentants, d'instiller une dose de démocratie participative.

Cette démarche est importante car je dirai, en forme de conclusion et en paraphrasant Jean-Jacques Rousseau, que « si vous voulez que les lois demeurent, dans l'esprit de tous, la première des normes créatrices de l'État de droit, faites qu'on les aime. »

M. le président. - Je vous remercie, monsieur le président Poncelet, de cette profession de foi bicamériste qui vous caractérise. Je vous remercie également d'avoir souligné que le bicaméralisme se portait bien dans le monde. Le nombre de parlements bicaméraux ne cesse d'augmenter. Ils étaient une quarantaine à la fin des années 70, alors qu'on dénombre aujourd'hui plus de 70 sénats. Vous nous apprenez que la Tunisie est sur le point de se doter d'une deuxième chambre, ce qui souligne sa volonté d'une plus grande démocratisation de son système. Vous avez dit tout à l'heure que le Pérou et l'Ukraine envisageaient aussi d'instaurer une seconde chambre. Il importe de le rappeler et de le souligner.

Je tiens également à vous remercier pour le remarquable document que le services des Affaires européennes du Sénat français a établi sur la participation des chambres hautes à l'élaboration de la loi. Ce document de travail, qui explique le rôle des hautes assemblées dans tous nos pays, sera particulièrement utile à chacun d'entre nous et à chacun de nos parlements.

Je vous remercie enfin d'avoir rappelé le rôle essentiel que le Sénat français a joué dans l'élaboration d'un certain nombre de grandes législations. J'ai été frappé par le fait que le Sénat belge avait très souvent eu une attitude semblable. Dans notre pays, les grandes législations en matière de filiation, d'adoption, de divorce, de dépénalisation de l'avortement et, plus récemment, les législations relatives aux soins palliatifs, à l'euthanasie, au droit d'asile et à l'égalité entre hommes et femmes ont, à chaque fois, été des textes d'initiative sénatoriale. À chaque fois, le débat a été ouvert à l'initiative de sénateurs. Cet apport de nos assemblées mérite d'être souligné.

M. Lamberto Dini, vice-président du Sénat italien. - J'ai trouvé le document de travail préparé par le Sénat de la République française extrêmement utile pour cette rencontre parce qu'il contient un synopsis de la participation des Chambres hautes (Sénats) des treize pays membres de notre Association au processus législatif.

Ce document explique qu'en Italie - comme par ailleurs en Roumanie et en Suisse - les deux Chambres ont exactement les mêmes pouvoirs en ce sens qu'elles ont toutes les deux le droit de déposer et d'amender des « propositions de loi » et qu'aucun texte ne peut devenir loi s'il n'est pas adopté par les deux Assemblées.

Je ne m'arrêterai donc pas sur cet aspect, mais seulement sur l'action entreprise dans mon pays au cours de la dernière décennie pour améliorer la qualité de la législation, sur la base de l'impulsion qu'a donnée l'OCDE comme partie au débat sur l'excès de légifération dans les sociétés avancées, sur la déréglementation et sur les privatisations.

Auparavant, en Italie, le problème de la qualité de la législation en tant que tel n'avait pas de portée politique ni juridique, si bien que l'Italie était considérée - et je crois avec raison - un pays avec un excès de légifération. L'historien Paul Ginsborg, en exagérant, avait écrit : « L'Italie est piégée par 100.000 à 150.000 lois ». Néanmoins jusqu'à époque très récente le Parlement italien a continué de légiférer même dans des matières ou d'autres pays auraient eu recours à des normes relevant du domaine réglementaire.

À partir de la seconde moitié des années 90, l'Italie a entrepris une série d'initiatives parlementaires de réforme et de simplification du système normatif. L'OCDE même a reconnu dans son rapport « La réforme de la réglementation en Italie », publié en avril 2001, que l'Italie « Tout en partant en retard par rapport à nombre d'autres pays, a consacré les années 90 pour se « mettre au pas » des pays de la zone OCDE les plus avancés dans le domaine des réformes économiques et institutionnelles ». Ce rapport dit en outre que « La portée, la vitesse et l'importance des réformes structurelles menées par les différents Gouvernements ont été vraiment remarquables. Aujourd'hui l'Italie continue d'évoluer plus rapidement que nombre de pays pour compléter son programme de réforme ».

Mais quelles sont concrètement les démarches entreprises dans le cadre du processus de réforme de la réglementation (lié aux processus parallèles de déréglementation et de privatisation) pour améliorer la qualité de la législation ?

L'Italie a agi dans des domaines divers et avec des instruments divers. J'évoquerai à ce sujet :

• transfert de fonctions de l'État aux Régions et aux collectivités locales ;
• remise en ordre de la législation à travers un programme de codification (textes uniques) du stock normatif préexistant ;
• mise en réseau télématique (en cours de réalisation) des normes en vigueur, pour pallier au manque d'un recueil officiel des lois en vigueur et faciliter la recherche et la consultation des textes et améliorer ainsi la connaissance de la loi ;
• déréglementation et simplification à travers l'adoption de règlements qui auparavant relevaient du domaine législatif ;
• interventions sur la procédure législative par l'expérimentation de l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) et de l'analyse technico-normative (ATN).

L'instrument caractéristique de nombreuses interventions a été la délégation législative au Gouvernement utilisée au cours de ces dernières années avec une intensité et une ampleur sans précédent au point que dans la dernières législature (1996-2001) le nombre des décrets législatifs (adoptés à la suite d'une délégation au Gouvernement) a été presque égal à celui des lois.

Le transfert de fonction normative du Parlement au Gouvernement est une donnée commune à la majeure partie des pays OCDE.

Dans ce contexte, pourtant, le Rapport de l'OCDE souligne que « plus que dans la plupart des pays OCDE, en Italie le Parlement a joué un rôle actif dans la politique de réforme de la réglementation qu'a engagée le Gouvernement ».

Le Sénat italien n'exerce pas une fonction spécifique concernant la qualité de la législation, mais il contribue à remplir cette tâche avec la Chambre des députés et avec le Gouvernement. Je souligne qu'en Italie le Gouvernement joue un rôle important en matière d'initiative des lois dans le cadre de l'exercice de la fonction législative normale.

Mais c'est plus précisément dans le cadre des réformes législatives dans la seconde partie des années 90 que l'orientation et les directives exprimées par le Gouvernement ont eu leur importance spécifique.

Le Règlement du Sénat, qui régit l'exercice de la fonction législative, ne fait pas explicitement référence au thème de la qualité de la législation. Cependant cet objectif est poursuivi par le Sénat à travers deux instruments.

Les présidents de la Chambre des députés et du Sénat ont édicté :

• un code de « Règles et Recommandations pour la formation (rédaction) technique des textes législatifs » (20 avril 2001). Ce code s'inspire de la finalité primaire d'assurer « la sécurité de la disposition normative » considérée comme une valeur primaire dans l'État de droit et, seulement par voie subsidiaire, la facilité de lecture du texte. Ce code est révélateur du fait que l'objectif « qualité de la législation » a été retenu comme étant la finalité de la politique ;
• le Sénat en mars 2001 a effectué en outre une réforme de son administration interne. Cette réforme, fortement novatrice, vise à renforcer les structures de soutien à la décision législative, à savoir les bureaux techniques et législatifs du Sénat préposés à l'élaboration des textes normatifs. Plus particulièrement, le Service du Drafting préexistant, créé en 1989, chargé d'établir la rédaction technique des textes, y compris l'examen de l'incidence des normes proposées sur le régime juridique en vigueur (ce qu'il est convenu d'appeler l'analyse technico-normative - ATN), a été transformé en « Service pour la qualité des actes normatifs » et a été chargé de remplir deux nouvelles fonctions étroitement liées à la « qualité de la législation », à savoir :

• un bureau avec pour mission d'étudier les analyses de l'impact de la législation (AIR ou Regulatory Impact Analysis - RIA) proposée par le Gouvernement et qui a pour but de rendre explicites les objectifs poursuivis par les nouvelles normes, les raisons pour le choix des instruments normatifs proposés et la base d'information qui en est la prémisse ;
• un Observatoire sur la mise en oeuvre des actes normatifs, avec pour mission d'observer et de vérifier les effets de l'application de ces actes.

En conclusion, le schéma logique sous-jacent à la réforme de l'Administration du Sénat dessine un scénario qui complète les nouveaux instruments et les procédures prévues pour la qualité de la législation, tout au long du parcours qui depuis la phase de proposition (définition et énonciation des objectifs, choix des instruments - AIR et ATN) conduit à l'élaboration du texte et ensuite à la vérification des résultats obtenus (Observatoire).

Je dois souligner que les termes et les formes dans lesquels cette réforme sera concrètement appliquée sont encore en voie de définition.

Par conséquent, les travaux pour l'utilisation de nouveaux instruments sont en cours. Dans le droit fil de ce qui se fait dans d'autres pays, ceux-ci entraîneront sans aucun doute une amélioration de la qualité de la législation italienne.

Je suis certain que la confrontation d'aujourd'hui sur les mesures mises en oeuvre par les Sénats dans d'autres pays membres de notre Association se traduira par un enrichissement pour tous et pour chacun de nous.

M. le président. - Il est intéressant d'entendre comment l'Italie entend améliorer la qualité de la législation et codifier l'ensemble des lois. Tous nos pays sont confrontés à des problèmes similaires.

Au Sénat belge, grâce à notre service d'évaluation de la législation, nous espérons être capables, dès que possible, de proposer la suppression de lois désuètes, obsolètes, dépassées. Il s'agit évidemment d'un travail de très longue haleine qui requiert des analyses poussées. Il est d'autant plus complexe qu'il est effectué « à l'envers ». Néanmoins, nous aurons aussi besoin du soutien de la Chambre des députés et du gouvernement. Une coordination est nécessaire si nous voulons « délégiférer ». Votre intervention était bien entendu fort intéressante à cet égard ainsi qu'au sujet du code des présidents d'assemblée. Cela me donne des idées...

Mme Jolanta Danielak, vice-présidente du Sénat polonais. - Il m'est très agréable de vous parler du rôle du Sénat de la Pologne dans la création du droit de mon pays. Dans certains pays comme la Pologne, on relance le débat sur le sens du fonctionnement du Sénat en tant que seconde chambre du parlement et sur l'opportunité de maintenir deux échelons parlementaires. Pourtant, en Pologne, le Sénat s'est révélé être une institution nécessaire. Il a démontré son caractère indispensable dans le processus législatif.

Le Sénat veille à la qualité du droit, corrige les erreurs législatives et permet un examen en profondeur, sans émotion, des points positifs et négatifs des lois. Tous les reproches que l'on adresse à une seconde chambre sont habituellement de nature politique. Peu de remarques substantielles sont formulées et elles ne sont pas trop importantes car il est difficile de contester les faits qui justifient nettement l'existence du Sénat. Les adversaires de la seconde chambre présentent aussi des arguments de nature financière mais les coûts d'entretien du Sénat, comparés à ceux des dommages causés par une absence du Sénat dans le processus législatif, si l'on adoptait des lois sans correction, sont incontestablement inférieurs.

J'essaierai donc de vous exposer cette thèse en me basant sur l'exemple du Sénat de Pologne. Celui-ci est fier de sa tradition de six cents ans. Cependant, il a été supprimé après la Seconde Guerre mondiale pour être rétabli en 1989, au début de la transformation du système politique. Les raisons de cette restauration ont été en partie politiques. Il s'agissait de procéder à des élections libres au moins dans une chambre car, à l'issue des accords de la table ronde, 65% des mandats à la Diète ont été préalablement réservés aux représentants du pouvoir de l'époque. La restauration du Sénat était également due à des raisons substantielles. Il fallait mettre en place des mécanismes qui permettraient de créer un droit meilleur en remplaçant le parlement monocaméral par un parlement bicaméral. On a alors décidé de confier au Sénat des attributions assez modestes répondant au concept de « chambre de réflexion ». Malgré cela, le Sénat a prouvé que son rôle dépassait largement le modèle du Sénat gardien du bon droit.

Les plus importantes compétences du Sénat portaient sur sa participation législative et consistaient à lui donner le droit d'initiative en cette matière et celui d'approuver, de modifier ou de rejeter les lois votées par le Sejm. Ce dernier pouvait cependant rejeter l'avis du Sénat à la majorité de deux tiers des voix et en présence d'au moins la moitié du nombre statutaire de députés.

À l'heure actuelle, le Sejm peut rejeter la position du Sénat à la majorité absolue des voix et en présence d'au moins la moitié du nombre statutaire de députés. En 1997, une nouvelle Constitution a été adoptée en Pologne et la place du Sénat a été maintenue dans le système.

Dans l'État juridique actuel, ses attributions sont, entre autres, les suivantes : le droit à l'initiative législative, son accord sur la convocation par le Sejm du président de la Chambre suprême de contrôle et du médiateur, c'est-à-dire de l'ombudsman, l'influence sur une série de décisions personnelles relatives aux fonctions importantes dans l'État, l'examen des informations venant du tribunal constitutionnel sur les problèmes importants résultant de l'activité de ce tribunal et de sa jurisprudence et, enfin, l'examen des rapports annuels du Conseil national de la radio-télévision et du médiateur en ce qui concerne l'activité de ces organes. Le Sénat donne aussi son accord sur la ratification des accords internationaux importants et peut aussi lever l'immunité des sénateurs et prendre des résolutions.

Le Sénat exerce la majorité de ses compétences avec le Sejm et le président de la République et constitue donc un élément très important du pouvoir législatif en Pologne. Le fait que la participation au processus législatif soit le devoir fondamental du Sénat est particulièrement important dans des pays qui, comme la Pologne, procèdent à la transformation de leur système par méthode évolutive. Si nous ajoutons à cela les aspirations de la Pologne relatives à l'arène internationale et sur tous les processus de négociations à l'adhésion à l'Union européenne, ce qui est lié au changement radical du droit dans tous les domaines de la vie, nous obtenons l'image complète des devoirs que le Sénat doit effectuer. Aujourd'hui, de nombreux objectifs législatifs qui se sont présentés vers 1989 sont déjà atteints. Mais un nombre considérable d'actes juridiques doivent encore être adoptés.

Permettez-moi de vous donner quelques chiffres. Au cours des quatre législatures du Sénat - et depuis peu, nous sommes dans la cinquième - le parlement a examiné plus de 1.000 lois : 250 durant la première législature, plus de 100 pendant la deuxième, presque 500 au cours de la troisième et plus de 650 durant la quatrième. Tous ces textes sont passés par les deux chambres du parlement. Mais le Sénat n'intervient dans le processus législatif qu'après la clôture des travaux sur les lois au Sejm. Il peut lui-même initier la procédure législative, ce qui renforce certainement son rôle dans les activités entreprises pour l'amélioration de l'État de droit qu'est la Pologne.

Les projets de loi présentés par le Sénat sont examinés sur motion de la commission du Sénat ou de dix sénateurs.

Une motion est déposée par requête orale au maréchal du Sénat. Elle est examinée en trois lectures. Il importe de souligner que le rapport de la commission, qui constitue la base de la deuxième lecture, contient les informations relatives à la conformité du projet de loi avec le droit communautaire.

En pratique, il est rare que la Sénat profite de son droit d'initiative législative. Jusqu'à présent, il a déposé plus de 70 projets de lois. Il faut cependant souligner que certains projets émanant du Sénat sont devenus les bornes milliaires du processus de transformation. Ce phénomène est illustré en Pologne par le projet de loi élaboré en 1990 par le Sénat restituant les pouvoirs locaux aux communes.

La forme la plus fréquente de l'ingérence du Sénat dans la mise en oeuvre de la loi réside dans le dépôt d'amendements qui ne se limitent pas à de menues corrections. Souvent, ils changent en profondeur le texte proposé par le Sejm.

Si, lors des travaux de mise en oeuvre de la loi, la commission du Sénat estime devoir introduire des changements législatifs dépassant la portée de la loi examinée, elle peut déposer une motion à cet effet.

En pratique, le Sénat profite souvent de la possibilité de présenter des amendements aux lois votées par le Sejm. Près de la moitié des lois - durant la quatrième législature, ce taux a même atteint 56% - sont renvoyées au Sejm avec des amendements.

Le nombre de lois amendées par le Sénat et rejetées dans leur entièreté par le Sejm est minime. En revanche, le nombre d'amendements déposés par le Sénat et retenus par le Sejm est en constante augmentation. Durant la dernière législature, plus de 70% des amendements déposés ont été adoptés. Cela témoigne de la grande qualité du travail du Sénat, de ses compétences et de la force substantielle de ses arguments.

En dehors de la possibilité d'introduire des amendements aux lois votées par le Sejm, le Sénat a aussi le droit de rejeter ces lois dans leur ensemble, mais il n'a que très rarement recours à cette possibilité. Cela ne s'est passé qu'une trentaine de fois durant la dernière législature.

Les données statistiques que je viens d'évoquer ne reflètent pas totalement l'image concrète du rôle du Sénat en tant qu'organe veillant à la qualité du droit normatif.

Il ne faut pas oublier que bon nombre de lois sont adoptées dans la hâte, sous la pression de la société qui attend une solution rapide aux problèmes concrets grâce à l'adoption d'une nouvelle loi ou aux amendements de lois existantes.

On peut donner beaucoup d'exemples de lois contenant des erreurs irréparables qui auraient été adoptées sans la participation du Sénat.

C'était le cas de la loi qui règle le principe de taxation, à laquelle le Sénat a ajouté la possibilité de déduire du brut imposable - de l'assiette de taxation - les dépenses relatives à l'éducation des enfants et, par exemple, de la loi amendant le code de travail, qui égalise la situation juridique des femmes et des hommes élevant leurs enfants jusqu'à l'âge de quatre ans.

Il importe d'ajouter que parfois le Sejm adopte une loi tout en prévoyant que le Sénat y introduira des amendements. Cette façon de procéder doit accélérer le travail législatif, surtout pour les lois qui suscitent de grandes différences d'opinion au sein du Sejm, comme la loi sur la nouvelle division administrative de la Pologne.

Pour clore cette revue des possibilités législatives du Sénat, il faut mentionner que le Sénat intervient également dans le changement éventuel de la Constitution. Si le Sejm adopte une loi qui modifie la Constitution, c'est le Sénat qui l'examine et l'adopte à la majorité absolue des voix, en présence d'au moins la moitié du nombre de sénateurs statutaires.

Mesdames et messieurs, le travail actuel du Sénat de Pologne m'autorise à constater que la seconde Chambre a une place importante dans chaque démocratie mûre. Le Sénat de Pologne joue bien son rôle. Il augmente la confiance de la société dans le droit de vote et garantit un processus législatif rigoureux. Il participe d'ailleurs activement à ce processus, ce qui est le plus important, et tente d'agir afin que les décisions soient aussi peu que possible « inspirées » par les partis politiques.

Le Sénat de Pologne suit toujours la raison d'État, le bien des citoyens et sa propre conviction élaborée sur base d'études substantielles des matières concernées. Il existe au Sénat un fort sentiment d'autonomie vis-à-vis du Sejm, ce qui génère des conséquences positives. La seconde Chambre devrait s'efforcer de conserver son indépendance, de ne pas céder aux pressions du gouvernement, ni de la Chambre des députés. C'est ainsi qu'elle obtiendra la reconnaissance des autres organes de l'État et le soutien de l'opinion publique.

M. le président. - Je vous remercie, madame la vice-maréchale, de votre exposé qui montre combien les pays qui ont retrouvé le chemin de la démocratie ont été attentifs à améliorer très rapidement leur système institutionnel et la procédure législative par l'instauration d'une seconde chambre, d'un Sénat, qui, par exemple, chez vous, joue déjà, après dix ans, un rôle tout à fait fondamental. Je pense que vous avez bien raison d'insister sur la nécessité pour les seconde chambres de veiller à leur indépendance, tant vis-à-vis de l'autre chambre que du gouvernement.

M. Paul Pacuraru, vice-président du Sénat roumain. - Chers collègues, je me limiterai à vous présenter une synthèse de la situation en Roumanie car les systèmes parlementaires des différents pays ont déjà été largement décrits.

En Roumanie, nous avons deux chambres, la Chambre des députés et le Sénat, ou Chambre supérieure. Il s'agit d'un système classique intégral, sans différence quant aux attributions des deux chambres. Cette organisation s'explique tout d'abord par la tradition politique puisque la Roumanie fonctionne sur la base du bicaméralisme depuis 1864. Nous sommes d'avis qu'il convient de disposer d'un filtre législatif entre les deux chambres. Par ailleurs, la volonté d'offrir aux groupes politiques des deux chambres la perspective d'un contrepoids destiné à corriger leurs points de vues respectifs sur divers projets de loi a été un autre argument en faveur du système bicaméral. Enfin, il fallait oublier le système monocaméral instauré par le Parti communiste, dans lequel la grande Assemblée nationale était purement décorative.

La Roumanie compte 140 sénateurs et 330 députés, élus dans les mêmes circonscriptions électorales mais par un nombre différent d'électeurs. Leurs compétences sont identiques. En ce qui concerne la procédure législative, chaque Chambre peut refuser d'adopter un projet de loi. Un projet est définitivement abandonné à la suite de deux rejets par une Chambre. Il existe aussi un système de médiation entre les deux chambres, les textes litigieux étant soumis à une commission de médiation, composée de sept sénateurs et de sept députés et chargée d'aboutir à un texte commun.

En ce qui concerne la qualité de la législation, l'option choisie par la Roumanie a été similaire à celle prise par la Pologne et par bon nombre d'autres pays, de l'Est surtout, car il était nécessaire de transformer de manière radicale le droit ainsi que l'organisation sociale et institutionnelle. Les besoins législatifs étaient immenses, ce qui explique le nombre considérable d'actes normatifs - plus de 1600 - approuvés par les deux Chambres au cours des onze dernières années. Cela soulève évidemment la question de la fiabilité des lois et de la qualité des actes normatifs. À cet égard, je vous exposerai les difficultés auxquelles nous sommes actuellement confrontés.

La première découle des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. En Roumanie, l'initiative législative appartient principalement, comme dans beaucoup d'autres pays, au gouvernement.

Il existe aussi une réglementation constitutionnelle en ce qui concerne la délégation législative. Tous les gouvernements, quelle que soit leur couleur politique, prennent dès lors de trop nombreuses ordonnances d'urgence, débattues ensuite dans les deux Chambres. Cela pose problème, parce que des projets émanant du gouvernement ne sont, en effet, pas toujours de bonne qualité. Il me faut donc évoquer la bureaucratie ministérielle ainsi que l'appareil même de l'administration, lequel ne trouve pas toujours les solutions et les formulations les meilleures. Lorsque le nombre de textes est très élevé, ce problème occasionne des difficultés supplémentaires, sur le plan de l'évaluation et des corrections éventuelles à apporter.

Un autre aspect influence la qualité de la législation : les sénateurs et les députés eux-mêmes. Notre système électoral repose sur l'existence de listes, accessibles aux « fidèles » de chaque parti, mais qui ne sont pas pour autant les meilleurs spécialistes... De ce fait, le parlement n'est pas toujours vu d'un très bon oeil par la population. En dix ans, nous avons beaucoup évolué, mais le système des listes électorales n'est pas très favorable pour la qualité et l'engagement des parlementaires dans leurs travaux.

Nous sommes également confrontés à un problème de procédure interne. Les sénateurs et les députés ont le droit d'introduire des amendements aux projets de loi, mais ce droit est limité dans le cadre du débat final, qui se déroule en séance plénière. L'efficacité du processus législatif s'en trouve accrue, puisqu'un grand nombre de projets peuvent ainsi être examinés à chaque séance mais au détriment, toutefois, de la qualité. Comme vous l'avez vous-même souligné, monsieur le président, l'activité législative ne peut être évaluée en terme de production mais, plutôt et surtout, en terme de qualité.

Cela signifie qu'une meilleure formulation, une meilleure solution, ne peuvent être introduites dans un texte de loi si le parlementaire en question n'a pas pu participer à la commission ad hoc, les amendements ne pouvant être déposés qu'en commission. Dans les faits, le nombre d'actes normatifs soumis au Sénat est très important. Il n'est dès lors pas toujours possible, matériellement, de lire et d'amender les textes. Or, en séance plénière, non seulement on se limite au débat général, mais seuls les sénateurs dont des amendements ont été rejetés en commission peuvent défendre les modifications qu'ils proposent.

Je voudrais attirer votre attention sur une autre question d'organisation interne. Nous, sénateurs, sommes - il faut bien le reconnaître - dépendants de l'appareil technique de la Chambre. Cet appareil - tant pour la Chambre que pour le Sénat - est difficile à former, car il requiert des capacités d'expertise, juridiques, organisationnelles, institutionnelles, linguistiques. Nous avons encore certains problèmes en la matière.

Le débat d'aujourd'hui est très important pour nous. En effet, le Sénat roumain réclame une importante réforme organisationnelle et administrative. Or, l'expérience italienne nous semble séduisante. En outre, nous envisageons actuellement la création d'une commission constitutionnelle au niveau des deux Chambres, afin d'adapter notre Constitution. En effet, en l'espace de dix ans, les transformations sociales et institutionnelles ont été très importantes dans la société roumaine.

La question du bicaméralisme s'inscrit dans cette réflexion globale. Ce système fait l'objet de critiques dont certaines ont aussi été formulées ici : lenteur, complications diverses, etc.

Personnellement, je suis un supporter du bicaméralisme, mais je pense que les deux Chambres doivent avoir des compétences différentes, ce qui permet d'éviter certains inconvénients. L'expérience des parlements basés sur des attributions différentes aux deux Chambres nous sera sans doute utile. Je pense que nous discuterons en profondeur de ces questions très importantes au cours de l'année prochaine.

M. le président. - Je vous remercie, monsieur le vice-président, pour cette intervention qui a abordé de nombreux sujets, notamment celui de la qualité des projets de loi. Nos parlements font souvent l'objet de critiques, mais on parle fort peu de l'autocritique dont devraient parfois faire preuve les gouvernements. Or, la qualité des projets de loi déposés est souvent discutable et c'est donc à ce stade que l'on constate déjà une dérive en termes de qualité législative. Les ministres appuient des textes qui ont souvent été rédigés par de très jeunes collaborateurs relativement peu expérimentés. Je le sais pour en avoir été un et cet exercice m'a appris beaucoup, mais c'était parfois un peu inquiétant.

Par ailleurs, vous avez évoqué la question du type d'élus et vous avez regretté que vos élections par listes conduisent au parlement les plus fidèles membres du parti, mais pas toujours les plus performants. C'est toute la question de la particratie. On pourrait réfléchir à la manière dont nos Sénats sont constitués. Par exemple, la procédure française d'élection indirecte réduit, me semble-t-il, l'influence de la particratie et renforce le poids des élus eux-mêmes. Je suppose que l'on ne traverse pas très facilement ce parcours de candidature au Sénat français ; il faut un réel soutien.

M. Christian Poncelet, président du Sénat français. - Mais nous sommes également confrontés à la présentation par listes qui conduit au défaut souligné par notre collègue roumain. Ce sont les organes qui imposent et le peuple souverain n'a guère de possibilités de choix. Le scrutin majoritaire à deux tours me semble préférable puisque chacun peut tenter sa chance.

M. le président. - Vous avez également évoqué mes propos de tout à l'heure, à savoir que la loi n'est pas un produit industriel. J'ajouterai même que la loi ne peut pas être non plus un moyen de communication. On a parfois le sentiment que les groupes ou partis politiques, ou les ministres, considèrent le dépôt d'une proposition de loi comme une façon de communiquer et comme si ajouter des lois aux lois était par définition positif, ce qui n'est absolument pas démontré. Cela mérite aussi une réflexion.

Quant à la lenteur du bicaméralisme, c'est un sujet important. En Belgique, par exemple, on constate que c'est rarement le Sénat qui est à l'origine de la lenteur de l'adoption d'une loi. La plus grande lenteur dans le processus d'élaboration de la loi se situe au sein du gouvernement. Dans un gouvernement de coalition, en effet, il faut d'abord mettre les partenaires d'accord avant de pouvoir consulter le Conseil d'État, ce qui est obligatoire. Après cela, le texte revient au gouvernement où il fait à nouveau l'objet d'amendements. Il part ensuite au Parlement. Quand il quitte la Chambre et arrive au Sénat, le Sénat dispose d'un délai relativement court pour l'examiner, soit deux mois, et c'est très rarement le Sénat qui est à l'origine de la lenteur législative. C'est un argument fallacieux, quand on critique les Sénats, d'utiliser, à mon sens, celui de la lenteur du bicaméralisme.

Enfin, vous avez évoqué la question de la spécialisation des Chambres. On pourrait peut-être en débattre entre nous tout à l'heure. Nous avons connu, jusqu'en 1993, le système italien : les deux Chambres avaient exactement les mêmes compétences. Mais on a spécialisé quelque peu les Chambres et je pense que cette décision est bonne. Est-il vraiment indispensable, par exemple, de soumettre les budgets à deux assemblées ? Il faut réfléchir à cette question, comme à d'autres sujets fort importants et fort intéressants.

M. Tone Hrovat, président du Conseil national de Slovénie. - Je voudrais tout d'abord vous dire que cette association des Sénats d'Europe, créée à l'initiative de Monsieur Poncelet, me réjouit. Nous disposons ainsi d'une amorce pour approfondir le bicaméralisme et garantir un niveau plus élevé de démocratie. Je remercie Monsieur De Decker de l'accueil très chaleureux qu'il nous a réservé à Bruxelles, capitale belge et européenne.

La réunion d'aujourd'hui est particulièrement importante pour les pays qui ne jouissent de la démocratie que depuis peu de temps mais qui, en même temps, se préparent à l'adhésion à l'Union européenne.

Madame la vice-présidente du Sénat polonais a dit que les Sénats sont surtout mis en cause pour des raisons politiques. Je dirais, quant à moi, que les raisons sont aussi pragmatiques. Le gouvernement est très efficace si les ministres sont très compétents, si la coalition est bonne et si la deuxième chambre est absente. Dans ce cas, toutefois, la démocratie est, elle aussi, absente.

Parmi les pays qui ne jouissent de la démocratie que depuis peu de temps, comme la Slovénie, il est très important de percevoir ici un signe de la nécessité d'un renforcement ultérieur de la démocratie, d'un approfondissement ultérieur du bicaméralisme, de la possibilité de soumettre la législation à un second point de vue et d'y apporter des corrections.

Je voudrais maintenant vous présenter le fonctionnement de la Chambre haute du Parlement slovène et du Conseil national qui n'a qu'une tradition récente. Il n'existe, en effet, que depuis dix ans.

Je voudrais évoquer quelques problèmes concernant son fonctionnement mais aussi le fonctionnement du Conseil national, en cette période au cours de laquelle il faut adopter la législation rapidement, en vue d'adhérer à l'Union européenne. Ces modifications exigent, non seulement des modifications de la législation, mais aussi une révision de la Constitution, ce qui peut constituer un écueil. On pourrait, en vue d'arriver à former un gouvernement plus pragmatique, nous débarrasser de certains éléments qui ne garantissent pas un niveau plus élevé de démocratie.

Étant donné que nous vous avons soumis un document exhaustif au sujet de notre système, je me contenterai d'attirer votre attention sur certains points. La Constitution de la République de Slovénie définit le pouvoir législatif avec deux Chambres : l'Assemblée nationale et la Chambre haute, le Conseil national. L'Assemblée nationale est l'assemblée des députés qui sont élus par listes et qui ont un mandat de quatre ans. Le Conseil national, en revanche, est élu selon des groupes d'intérêt, et ses représentants ont un mandat de cinq ans. L'Assemblée nationale représente donc les individus, les citoyens. Par contre, le Conseil national représente le vie intégrale dans l'espace slovène.

Le Conseil national peut, selon l'article 97 de la Constitution, proposer à l'Assemblée nationale des initiatives de loi. Il peut donc exiger que l'Assemblée nationale délibère à nouveau avant d'adopter des lois définitivement. Il peut exiger de l'Assemblée nationale l'organisation d'un référendum sur les questions qui sont réglementées par la loi. Il peut exiger également d'ordonner l'instruction des affaires à caractère public et aussi l'adoption d'une explication obligatoire de la loi. L'initiative législative du Conseil national veut d'abord corriger la législation existante mais aussi contribuer à un meilleur fonctionnement.

La majorité des lois présentées devant le Conseil d'État, retenues au niveau de la procédure législative, sont bloquées parce que le débat sur une loi ne peut être entamé tant que l'examen du texte précédent n'est pas terminé. C'est un des problèmes de notre système. Quand le texte passe dans l'autre assemblée, les députés peuvent continuer à bloquer les initiatives provenant du Sénat.

Le Conseil national émet aussi des avis qui sont ensuite soumis à l'Assemblée nationale mais il a pour vocation de défendre les i